II SA/Sz 406/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Danuta Strzelecka- Kuligowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant: Beata Radomska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi [...] od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę [...] złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7, w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.); dalej zwane Prawo budowlane nałożył na M K, właścicielkę mieszkania nr 1 przy ul. (...) w S, obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku przy ul. (...) do stanu poprzedniego przez podłączenie kotła CO znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji CO w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkania nr 1 i nr 2. Według poczynionych przez organ ustaleń, roboty te zostały wykonane bez uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia. Roboty te zostały wcześniej wstrzymane na mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) i na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz oceny stanu technicznego wykonanych robót, ze szczególnym uwzględnieniem poszanowania interesów osób trzecich zamieszkujących w budynku, polegających między innymi na zapewnieniu ogrzewania mieszkania nr 2. M K przedstawiła w wyznaczonym terminie inwentaryzację i ocenę stanu technicznego, z której wynikała zgodność z normami technicznymi. Roboty o których mowa wyżej były związane z demontażem starego ogrzewania c.o. gazowego i montażem nowego ogrzewania c.o. gazowego pozbawiającym tym samym możliwości ogrzewania lokalu nr 2, w którym mieszka Z S. Doprowadzenie do stanu poprzedniego miało nastąpić poprzez podłączenie kotła centralnego ogrzewania znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji centralnego ogrzewania w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr 1 i nr 2. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 października 2007 r. stwierdzono, że mieszkanie nr 2 zostało odłączone od zasilania ciepła, a rury zasilające zostały zdemontowane i zaślepione. Opierając się na oświadczeniach złożonych na piśmie przez M K i wykonawcę W J organ przyjął, że roboty zostały zakończone w dniu 3 lipca 2007 r. W złożonym od tej decyzji odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor, powołał się na naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.. Inwestor M K podniosła, że wybudowana instalacja grzewcza zapewnia warunki użytkowe zgodnie z przeznaczeniem obiektu oraz zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto wskazał na nieprawidłowości uzasadnienia wydanej decyzji oraz prowadzenie postępowania pomimo zaistnienia przesłanek do jego zawieszenia. M K wskazała, w szczególności, że z opinii sporządzonej w dniu 18 lipca 2007 r. przez W J wynika, że eksploatacja kotła gazowego ze względu na jego wiek i stan techniczny była niebezpieczna. Natomiast po odłączeniu mieszkania nr 1 od wspólnej instalacji centralnego ogrzewania, pozostała jej cześć jest zabezpieczona w taki sposób, że nadaje się do eksploatacji na istniejącym kotle na paliwo stałe. M K podniosła również, że decyzja o odłączeniu instalacji grzewczej spowodowana była odmową partycypowania przez właściciela lokalu nr 2 w kosztach ogrzewania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia 21 stycznia 2008r., działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uwzględniając argumenty skarżącej organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia ustaleń poczynionych w sprawie. Nie jest bowiem możliwe przywrócenie do stanu poprzedniego poprzez podłączenie nowego pieca centralnego ogrzewania do starej instalacji służącej do ogrzewania lokalu nr 2. Natomiast znajdujący się w piwnicy budynku kocioł centralnego ogrzewania jest już podłączony do instalacji lokalu nr 2. W skardze złożonej na w/w decyzję organu odwoławczego z dnia (...) Z S wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że bez jej zgody zdemontowano istniejącą instalację wodno-gazową i piec gazowy centralnego ogrzewania, które obsługiwały obydwa mieszkania w budynku. W wyniku tych działań Z S nie może zamieszkiwać w swoim mieszkaniu pozbawionym ogrzewania i wody. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionej skargi, decyzją z dnia (...) działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami) uchylił swoją decyzję z dnia (...) oraz na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) nakładającą obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy wziął pod uwagę fakt, że w wyniku przeprowadzenia samowolnych robót budowlanych, M K pozbawiła możliwości dotychczasowego sposobu ogrzewania mieszkania Z S, przez co naruszyła zasady określone wart. 5 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ stwierdził brak możliwości zalegalizowania wykonanych robót. M K wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz 77 § 1, 80, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. M K ponownie powołała się na opinię W J, z której wynika, że eksploatacja kotła gazowego ze względu na jego wiek i stan techniczny była niebezpieczna. Ewentualne utrudnienia w podłączeniu kotła na paliwo stałe lub na gaz ziemny mogą wynikać jedynie z naruszenia przez właściciela lokalu nr 2 przepisów prawa budowlanego. Istnieje bowiem przypuszczenie, że w przewodzie kominowym, do którego podłączony jest piec na paliwo stałe, umieścił on wkład kominowy zmykający się na poziomie pierwszego piętra, co mogłoby uniemożliwiać dalsze jego wykorzystywanie. Podniosła również, że z orzeczenia technicznego sporządzonego przez technika instalacji sanitarnych K K wynika, iż przebudowana instalacja centralnego ogrzewania dla parteru wykonana jest zgodnie z warunkami technicznymi i nadaje się do eksploatacji. M K wskazała również, że właściciel lokalu nr 2 zakłócał jej uzasadnione interesy. Podniosła również, że organy I i II instancji powołując się na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich nie wskazały, aby w tym względzie zostały naruszone konkretne przepisy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. Uczestnicy postępowania – Z S i Z S wnieśli o oddalenie skargi oraz o przyznanie prawa pomocy. Postanowieniami z dnia (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał prawo pomocy Z S i Z S w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. W piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. pełnomocnik uczestników wniósł o oddalenie skargi oraz o przyznanie mu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Pełnomocnik uczestników wskazał, że postępowanie organów było prawidłowe, a działania skarżącej stanowiły oczywistą samowolę budowlaną. W dniu 12 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie - trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. opublikowanej w Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118. Zasadą ogólną Prawa budowlanego z 1994r. jest obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę na realizację wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywania wszelkich robót budowlanych, chyba, że przepisy art. 29 i art. 30 tej ustawy obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Istotne zmiany w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dokonane zostały ustawą z dnia 28 lipca 2005r. o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364). Dotychczas remont obejmujący zmianę lub wymianę instalacji gazowych wymagał pozwolenia na budowę, obecnie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Tak więc roboty budowlane wykonane przez M K– właścicielkę mieszkania nr 1 w budynku przy ul. (...) w S wymagały zgłoszenia, którego inwestorka nie dokonała. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika bowiem, że w piwnicy budynku został zdemontowany piec gazowy c.o. obsługujący lokale mieszkalne nr 1 i nr 2 wraz z przyłączeniami do pieca. Ponadto zostały zdemontowane rury wodne c.o. oraz gazowe, a na ich miejsce zostały wykonane nowe tylko do lokalu nr 1. Wewnątrz lokalu nr 1 zostały również wymienione stare żeliwne grzejniki na nowe stalowe, dodatkowo została wymieniona instalacja c.o. z rur stalowych na miedziane. Lokal nr 2 został odłączony od starego pieca, jak również zdemontowane zostały wszystkie podłączenia. Trafne jest więc stanowisko organów obu instancji, że opisane wyżej roboty budowlane wykonane zostały samowolnie bez uprzedniego zgłoszenia z naruszeniem uzasadnionego interesu osób trzecich (mieszkańców lokalu nr 2). Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego to podnieść należy, że jeżeli nawet do naruszeń doszło, to nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie przeprowadzono bowiem postępowanie dowodowe z zachowaniem wymagań art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ poczynił niewadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy, do którego zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W oparciu o materiał dowodowy zebrany w aktach sprawy organ dokonał nienaruszającej art. 80 k.p.a. oceny, iż roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia, a w wyniku wykonania tych robót doszło do pozbawienia ogrzewania mieszkania nr 2 przy ulicy (...)w S. Organ odwoławczy ustalił aktualny stan faktyczny sprawy i odniósł go do wymogów zawartych w obowiązujących przepisach, czemu dał wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo też organ nadzoru budowlanego zastosował jako podstawę kwestionowanego nakazu przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Możliwość nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego pomimo upływu dwóch miesięcy od wydania postanowienia z dnia (...) o wstrzymaniu przedmiotowych robót, budowlanych wynikała z zakończenia robót już 3 lipca 2007r. Przesłanki wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 zostały wskazane w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w punkcie 1) roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia; oraz w punkcie 4) roboty budowlane zostały wykonane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach. Zgodnie z ustaleniami organu drugiej instancji, naruszenie warunków określonych w przepisach polegało właśnie na naruszeniu wymogów określonych wart. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Wybudowana instalacja, poprzez pozbawienie ogrzewania mieszkania nr 2, nie zapewnia warunków użytkowych zgodnych z jej przeznaczeniem oraz narusza uzasadnione interesy osób trzecich (w rozpoznawanej sprawie właścicieli lokalu nr 2). Wprawdzie jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji został wskazany jedynie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, jednakże materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że roboty były prowadzone bez zgłoszenia. Przywołanie niepełnej podstawy prawnej nie może jednak skutkować uchyleniem decyzji. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, iż nawet błędne przytoczenie podstawy prawnej, przy założeniu istnienia stosownej normy upoważniającej do podjęcia określonego aktu, nie uzasadnia uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z dnia 4.08.1999r., IV SA 1450/98, LEX nr 47847). Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela. Prowadzenie robót budowlanych pomimo świadomości braku zgłoszenia i pomimo toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego świadczy o postawie strony skarżącej oraz jej zamiarze wykonania zaplanowanego przedsięwzięcia z naruszeniem obowiązującego systemu prawnego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 2, § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) w związku z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na wszelkie powyższe okoliczności należało orzec, jak w sentencji.