II SA/Sz 406/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr SKO/PG/451/809/2023 w przedmiocie opłaty za usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia 13 stycznia 2023r. Nr BRG.6131.1.31.10.2018, II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę 213 (dwieście trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Burmistrz R. decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. zezwolił Rejonowej Spółdzielni Mieszkaniowej w C. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), na usunięcie trzech drzew gatunku świerk pospolity o obwodach pni 65, 75 i 73 cm mierzonych na wysokości 130 cm, które rosły na działce nr [...] w obrębie R.. Jednocześnie uzależnił zezwolenie na wycięcie drzew od dokonania nasadzeń następczych w ilości co najmniej 3 drzew gatunków głóg dwuszyjkowy lub jarząb pospolity o minimalnych obwodach pni 5 cm, mierzonych na wysokości 100 cm na tej działce, w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. oraz do poinformowania Burmistrza R. o dokonanych nasadzeniach w terminie do dnia 7 maja 2019 r. W pkt. 1.2 decyzji naliczono opłatę w kwocie [...] zł za usuniecie trzech drzew, a w pkt 1.3 odroczono termin uiszczenia naliczonej opłaty na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych. W pkt. 1.4 zastrzeżono, że umorzenie naliczonej opłaty nastąpi dopiero po stwierdzeniu przez organ właściwy do wydania zezwolenia, że posadzone drzewa zachowały żywotność lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Termin usunięcia drzew ustalono na dzień 28 lutego 2019 r. (pkt 2 decyzji). 2. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. Skarżąca poinformowała Burmistrza R., że na działce nr [...] dokonała nasadzeń zastępczych w ilości 4 sztuk drzew gatunku jarząb pospolity. W dniu 20 maja 2019 r. Organ dokonał sprawdzenia nasadzeń, z czego sporządził notatkę i dokumentację zdjęciową. 3. Zawiadomieniem z dnia 18 października 2022 r. Burmistrz R. zawiadomił Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie pobrania/umorzenia opłaty za usuniecie drzew, ustalonej w decyzji Burmistrza R. z dnia 7 stycznia 2019 r. 4. Decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r., wydaną na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916), Burmistrz R. zobowiązał Skarżącą do uiszczenia kwoty [...] zł za usuniecie 3 drzew gatunku świerk pospolity, naliczonej w decyzji z dnia 7 stycznia 2019 r. niezwłocznie po uprawomocnieniu tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Skarżąca dokonała nasadzeń zastępczych, co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu 20 maja 2019 r. Po upływie 3 lat od upływu wskazanego w zezwoleniu terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych, w dniu 18 października 2022 r. stwierdzono brak nasadzeń zastępczych. Stwierdzono natomiast sadzonki żywych drzew w innym miejscu działki nr [...] w obrębie R.. W związku z tym pismem z dnia 8 listopada 2022 r. wezwano Skarżącą do wyjaśnienia czy dokonała przesadzenia dotychczasowych drzew w inne miejsce na działce, czy też doszło do usunięcia poprzednio nasadzonych drzew (a jeżeli tak to kiedy) oraz nasadzenia nowych. W odpowiedzi Spółdzielnia poinformowała, że doszło do zniszczenia nasadzonych wcześniej drzew, dlatego posadziła nowe w innym miejscu. Zmiana miejsca nasadzenia była spowodowana tym, że dzieci grające w piłkę zniszczyły wcześniejsze nasadzenia. W odpowiedzi na wezwanie Organu do podania kiedy doszło do usunięcia drzew Spółdzielnia poinformowała, że wandalizm stanowi przyczynę niezależną o której mowa w art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Skarżącej nie udało się ustalić daty, w której nastąpiło zniszczenie nasadzeń, jednak brak jest podstaw do przyjęcia by doszło do tego przed upływem 3 letniego terminu od dokonania nasadzeń, Spółdzielnia nie ma wiedzy o takich okolicznościach. Zdaniem Skarżącej zgodnie z art. 84 ust. 4 ww. ustawy, podstawą umorzenia należności z tytułu ustalonej opłaty za usuniecie drzew będzie ustalenie, że w pierwszym dniu po upływie okresu próby przesadzone albo nasadzone drzewa zachowały żywotność. Drugą podstawą umorzenia tej należności będzie stwierdzenie przez Organ, że przesadzone albo nasadzone drzewa nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W ocenie Burmistrza R. Skarżąca nie wykazała, by podjęła kroki mające na celu ochronę nasadzeń gatunku jarząb pospolity, nie wykazała należytej staranności by nasadzone drzewa zachowały żywotność, w efekcie czego możliwe byłoby umorzenie opłaty za usuniecie drzew gatunku świerk pospolity. Skarżąca posiadając wiedzę o zniszczeniu nasadzeń, nie zgłosiła tego faktu organom ścigania. Nie ma więc podstaw by twierdzić, że usunięcie drzew nastąpiło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Ponieważ nie został wypełniony obowiązek nałożony decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r., Organ I instancji orzekł jak w sentencji. 5. W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca zarzuciła jej wydanie z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. poprzez brak w decyzji uzasadnienia faktycznego, tj. nie wskazanie które z faktów przywołanych w pismach Spółdzielni Organ uznał za udowodnione, a którym odmówił wiarygodności, brak uzasadnienia prawnego tj. nie przytoczenie przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji i brak subsumcji tych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Spółdzielnia zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego i wydanie decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym sprawy z uwagi na brak podstaw do twierdzenia, że nasadzone drzewa nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od nasadzenia oraz brak podstaw do przyjęcia, że brak żywotności drzew spowodowały przyczyny zależne od Spółdzielni. W odwołaniu podniesiono też naruszenie art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że na podstawie kontroli przeprowadzonej po upływie 3 letniego okresu możliwe jest stwierdzenie braku żywotności dokonanych nasadzeń oraz poprzez błędną wykładnię pojęcia przyczyn niezależnych, możliwe jest wydanie decyzji nakazującej uiszczenie opłaty za usuniecie drzew. 6. Decyzją z dnia 16 kwietnia 2024 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody usuniecie drzew może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek m. in. posiadacza nieruchomości – za zgodą właściciela tej nieruchomości. Przepis ten, jak wskazał Organ, ma na celu ochronę drzewostanu i zieleni przed nieograniczonym usuwaniem lub niszczeniem. Zasadą wynikającą z art. 84 ust. 1 i 2 ustawy jest, że właściciel nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa, pobierane przez organ właściwy do wydania zezwolenia. W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa oraz uzależnienia wydania zezwolenia od przesadzenia tego drzewa lub dokonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usuniecie na okres 3 lat, od dnia upływu terminu (art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew podlega umorzeniu (art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Jeżeli przesadzone lub posadzone drzewa albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie 3 lat z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew które nie zachowały żywotności (art. 84 ust 5 cytowanej ustawy). W przypadku niespełnienia wymagań określonych w decyzji nakładającej obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych, to na podmiocie zobowiązanym spoczywa ciężar wykazania, że wymogi te nie zostały spełnione z przyczyn niezależnych od tego podmiotu. W sprawie objętej odwołaniem Burmistrz R. decyzją z dnia 7 stycznia 2019 r. udzielił Spółdzielni zezwolenia na usuniecie 3 drzew gatunku świerk zwyczajny z działki nr [...] w obrębie R., nakładając obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r. Za usuniecie drzew naliczył opłatę w wysokości [...] zł, której płatność odroczył na okres 3 lat od dnia wykonania nasadzeń zastępczych. Organ wskazał jednocześnie, że umorzenie naliczonej opłaty nastąpi dopiero po stwierdzeniu iż posadzone drzewa zachowały żywotność lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Strona dokonała nasadzenia drzew o czym poinformowała Organ, który następnie dokonał odbioru nasadzeń, sporządzając dokumentację fotograficzną. Po upływie 3 lat organ ponownie przeprowadził oględziny działki nr [...] i stwierdził, że nasadzeń drzew w pierwotnym miejscu nie ma, za to znajdują się w innym miejscu działki. Strona wezwana do złożenia wyjaśnień podała, że pierwotne nasadzenia nie zachowały żywotności, uległy zniszczeniu. Już tylko z tej przyczyny, zdaniem Organu odwoławczego, Organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji zobowiązującej Skarżącą do uiszczenia opłaty za usuniecie drzew. Skarżąca nie wskazała, kiedy dokładnie doszło do zniszczenia pierwotnych nasadzeń i nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu. Tymczasem, zgodnie z art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia, że drzewa zachowały żywotność przez określony w decyzji okres. W sprawie Skarżąca sama oświadczyła, że pierwotne nasadzenia nie zachowały żywotności. W ocenie SKO w Szczecinie bezzasadny jest zarzut Spółdzielni, że Organ I instancji nie mógł wydać decyzji nakazującej uiszczenie opłaty z tego powodu, iż kontrolę zachowania żywotności drzew przeprowadzono kilka miesięcy po upływie 3 letniego okresu ustalonego w decyzji zezwalającej na usuniecie drzew. Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby Skarżąca przedstawiła dowody z których wynikałoby, że pierwotne nasadzenia zachowały żywotność przez 3 letni okres, a dopiero po tym czasie zostały dokonane nasadzenia w innym miejscu na przedmiotowej działce. Takich dowodów Skarżąca nie przedstawiła, choć miała taką możliwość. Organ ustalił, że żadne z trzech drzew które zostały pierwotnie posadzone na działce nie zachowały żywotności, w związku z czym prawidłowo naliczył opłatę za usunięcie z działki 3 drzew gatunku świerk pospolity. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, brak było podstaw do uznania zasadności odwołania. 7. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od Organu odwoławczego kosztów postępowania, podnosząc tożsame zarzuty jak zawarte w odwołaniu od decyzji. Przede wszystkim podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 84 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, w oparciu o kontrolę przeprowadzoną po upływie 3 letniego okresu w którym możliwe było stwierdzenie braku żywotności dokonanych nasadzeń. Ponadto, Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę, że do zniszczenia posadzonych drzew doszło z przyczyn niezależnych od Spółdzielni, ani tego, że mając na celu utrzymanie odpowiedniego stanu zadrzewienia i ochronę przyrody, Spółdzielnia posadziła nowe drzewa w innym miejscu działki. W ocenie Skarżącej Organ I instancji nie wykazał w toku postępowania, na jakiej podstawie stwierdził, że nasadzenia nie zachowały żywotności w terminie określonym ustawą w sytuacji, gdy oględziny terenu miały miejsce w kilka miesięcy po upływie ustawowego terminu. Mimo podniesienia tego zarzutu w odwołaniu SKO utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji, a tym samym powieliło wady postępowania Organu I instancji. Nie odniosło się także do tego, dlaczego zniszczenie drzew przez nie znane Spółdzielni osoby trzecie (prawdopodobnie dzieci wykorzystujące obszar nasadzeń jako boisko), nie zostało uznane za okoliczność niezależną od Spółdzielni. 8. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 9. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 10. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775) – dalej "K.p.a." zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję w której utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Ma to miejsce w sytuacji gdy organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzja Organu I instancji została wydana na podstawie art. 84 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336, dalej przywoływana jako: u.o.p."). Stosownie do treści art. 84 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.o.p. posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu. Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia. W przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy, albo część z nich, nie zachowały żywotności po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zachowały żywotności (art. 84 ust. 5 u.o.p.). W myśl art. 84 ust. 6 ustawy, decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 4 i 5, mogą być wydane przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 3, jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy nie zachowały żywotności przed upływem tego okresu. W tym miejscu wskazać jednak dla porządku należy, że przepis art. 84 ust. 5 i 6 należy odczytywać łącznie z poprzednimi ustępami, co prowadzi do konkluzji, że kontrola zachowania żywotności może być przeprowadzona przed upływem 3 letniego okresu (ust. 6), co pozwala na jednoznaczne ustalenie nie tyle precyzyjnej daty ewentualnego zniszczenia drzew, co faktu, że nie zachowały one żywotności przed upływem 3 letniego okresu odroczenia płatności opłaty naliczonej w zezwoleniu. Takie stwierdzenie upoważnia jednocześnie organ do wydania decyzji w przedmiocie opłaty przed upływem okresu 3 letniego, do czego upoważnia art. 84 ust. 6 u.o.p.. Trzeba także dodać, że kontrola zachowania żywotności drzew aby osiągnęła zamierzony skutek (ustalenie czy drzewa zachowały żywotność w okresie 3 lat), powinna być przeprowadzona w czasie jak najbliższym upływu 3 letniego okresu po to, by móc ustalić bez wątpliwości czy w tym czasie drzewa zachowały żywotność. Przeprowadzenie kontroli po tej dacie zawsze będzie nieść ryzyko braku możliwości poczynienia niezbędnych do wydania decyzji ustaleń, to zaś z kolei będzie implikowało konieczność zastosowania regulacji art. 81a § 1 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postepowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. 11. Jak ustaliły Organy orzekające w sprawie posadzone drzewa nie zachowały żywotności po upływie okresu o jakim mowa w art. 84 ust. 3 u.o.p., a więc po upływie 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych. W zezwoleniu z dnia 7 stycznia 2019 r. termin wykonania nasadzeń zastępczych został określony do dnia 30 kwietnia 2019 r. a termin 3 letni, po upływie którego wymaga się aby posadzone drzewa zachowały żywotność to 30 kwietnia 2022 r. Kontrolę żywotności drzew przeprowadzono jednak dopiero 6 miesięcy po upływie okresu, w którym ustawa i wydane na jej podstawie zezwolenie na usunięcie drzew wymagały, by drzewa zachowały żywotność. Zdaniem Sądu Organy orzekające w sprawie nie wykazały jednak w sposób nie budzący wątpliwości, by posadzone drzewa nie zachowały 3 letniego okresu wymaganej żywotności, ponieważ kontrolę ich żywotności przeprowadzono za późno. Nie można bowiem w sprawie wykluczyć, że drzewa uległy zniszczeniu już po upływie 3 letniego okresu wymaganej żywotności. To ustalenie dla Sądu stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego (art. 84 ust. 5 u.o.p.) i procesowego (w zw. z art. 81a § 1 K.p.a.), dlatego też odnoszenie się do pozostałych okoliczności – jak dokonanie innych nasadzeń w miejsce tych nie zachowanych, czy brak przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości ma tu drugorzędne znaczenie. Sąd niejako na marginesie wskazuje, że okoliczności wskazane przez Skarżącą – zabawa dzieci i "urządzenie" sobie boiska w miejscu nasadzeń trudno byłoby ocenić jako zależne od Skarżącej. Dokonanie powtórnych nasadzeń w innym miejscu wydaje się być logicznym i słusznym następstwem, choć jak Sąd już wskazał, dla oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez Organy obu instancji nie ma to znaczenia. 12. Podsumowując: kontrolę żywotności nasadzeń Organ I instancji przeprowadził po upływie 3 letniego okresu, w którym zachowanie żywotności posadzonych drzew było warunkiem umorzenia naliczonej w zezwoleniu opłaty za usuniecie drzew poprzednio rosnących. Kontrola żywotności drzew miała miejsce ok. 6 miesięcy po upływie 3 letniego okresu o jakim mowa w art. 84 ust. 3 ustawy, co zdaniem Sądu uniemożliwia w sposób niebudzący wątpliwości wykazanie, że nie zachowano 3 letniego terminu. W tej sprawie zatem nie zostało wykazane, że drzewa posadzone jako nasadzenia zastępcze nie zachowały żywotności w okresie od dnia ich posadzenia do dnia 30 kwietnia 2022 r. Uniemożliwia to, w ocenie Sądu, wydanie zgodnej z prawem decyzji zobowiązującej posiadacza nieruchomości do uiszczenia opłaty za usuniecie drzew, naliczonej w zezwoleniu. 13. Zatem zaskarżona decyzja oraz decyzja Burmistrza R. z dnia 13 stycznia 2023 r. zostały wydane z naruszeniem art. 84 ust. 3 i 5 u.o.p. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a.. Czyni to wniesioną skargę uzasadnioną. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także na podstawie art. 144 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, gdyż postępowanie to nie może być kontynuowane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III wyroku).