II SA/Sz 407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę Burmistrz decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 1, 3 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459) oraz na podstawie uchwały Nr VI/SV/26/11 Rady miasta z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy Miejskiej (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2011 r. Nr 30, poz. 503), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] - przekształcił prawo użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz M. R. w udziale i W. R. w udziale w stosunku do działki oznaczonej numerem geodezyjnym[...], zabudowanej budynkiem usługowym, opisanej w Księdze Wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego, - ustalił opłatę za przekształcenie prawa po zastosowaniu bonifikaty w kwotach po [...]zł płatne w ratach w stosunku do każdego z uprawnionych, - ustanowił na nieruchomości hipotekę w wysokości [...] zł (odpowiednio [...] zł w stosunku do każdego z wyżej wymienionych) celem zabezpieczenia wierzytelności Gminy Miejskiej. W krótkim uzasadnieniu decyzji organ miedzy innymi wskazał, że opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyliczono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Od ustalonej przez rzeczoznawcę wartości prawa własności w kwocie [...] zł odjęto ustaloną wartość prawa użytkowania wieczystego w kwocie [...] zł. Uzyskana różnica [...] zł po zastosowaniu bonifikaty dała kwotę [...] zł stanowiącą należną opłatę. M. R. i W. R. nie zgodzili się z wyżej opisaną decyzją w zakresie wysokości ustalonej opłaty za przekształcenie i wnieśli o wydanie nowej decyzji uwzględniającej wartość nieruchomości po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...]lub o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie nowej decyzji przez ten organ uwzględniającej wartość nieruchomości po przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zgodnie z orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego[...]. W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że w zaskarżonej decyzji Burmistrz posłużył się wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wcześniejszym orzeczeniu w sprawie ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste tej samej działki uznało, że wycena nieruchomości na poziomie [...] zł jest nieprawidłowa i ustaliło na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S. wartość nieruchomości na poziomie [...] zł. W przekonaniu skarżących nie jest możliwe funkcjonowanie w tym samym czasie w obiegu prawnym różnych wartości tej samej nieruchomości. Zatem do procedury przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności winien zostać wykorzystany ten operat szacunkowy (cena), który nie posiada wad merytorycznych i prawnych, czyli wycena zaproponowana przez Kolegium orzeczeniem [...] z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zacytował art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oraz art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) i wywiódł, że z przepisów tych wynika, że dla rozstrzygnięcia decyzją o przekształceniu niezbędne jest ustalenie opłaty za przekształcenie, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do tego ustalenia jest opinia biegłego w postaci operatu szacunkowego. Wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu. Ten obowiązek w niniejszej sprawie został bezspornie dochowany. Organ I instancji kwestionowaną opłatę ustalił na podstawie operatu szacunkowego z [...] sporządzonego właśnie dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W toku postępowania użytkownicy nie podnieśli konkretnych zarzutów co do zasadności i prawidłowości przedłożonego przez organ I instancji operatu. Zarówno w odwołaniu jak i w toku postępowania przed Kolegium również nie zakwestionowali prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości wynikającej z operatu szacunkowego. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO wywiodło, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Skoro strona nie kwestionowała sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, nie wskazała bowiem w toku postępowania na merytoryczne błędy w sporządzonym operacie szacunkowym i nie przedstawiła własnej wyceny (operatu) spornego gruntu, to Kolegium miało wszelkie podstawy by uznać, iż fakt wzrostu wartości nieruchomości został należycie udowodniony (wyrok WSA z 2.10.2002 r., II SA/Łd 531/07, LEX 384149). Nadto organ odwoławczy wskazał na stanowisko WSA wyrażone w wyroku z 20.12.2007 r. II SA/Wa 1799/07, LEX nr 443813) podkreślające indywidualny charakter każdej sprawy oraz wskazujące, że fakt podjęcia w podobnych sprawach przez ten sam organ określonych decyzji nie nakłada na organ administracji publicznej obowiązku rozstrzygania kolejnych spraw w identyczny sposób. W innym bowiem przypadku ewentualne błędne rozstrzygnięcie określonej sprawy skutkowałoby koniecznością powielenia takiego rozstrzygnięcia w innych podobnych sprawach. Kolegium podkreśliło, że powoływane przez skarżących orzeczenie Kolegium w sprawie opłaty rocznej, nie zostało zweryfikowane w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności poprzez wniesienie sprzeciwu do sądu powszechnego na podstawie art. 80 tej ustawy. W tej sytuacji nie można zasadnie twierdzić, że opłata roczna za użytkowanie wieczyste została ustalona w sposób bezwzględnie prawidłowy, a opłata za przekształcenie wadliwie. Nie można również twierdzić, że w obiegu prawnym funkcjonują różne wartości tej samej nieruchomości. Wobec powyższego SKO orzekło jak w sentencji. Powyższą decyzję ostateczną W. R. i M. R. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia, że decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza są niezgodne z prawem, uchylenia decyzji organu I instancji i zasądzenie od tego organu na ich rzecz kosztów postępowania. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku błędnej interpretacji stanu faktycznego i błędnej interpretacji prawa. Skarżący decyzji tej zarzucili naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 10, 13, 75, 76, 77, 78 i 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uważają, iż opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności powinna być wyceniona od rzeczywistej wartości nieruchomości. Nie uważają, jak sugeruje SKO w swojej decyzji, że SKO było zobowiązane poprzednim rozstrzygnięciem do przyjęcia tego samego operatu, rozumieją, że każde postępowanie administracyjne jest indywidualne. Sądzą jednak, że dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy ważnym jest aby operat szacunkowy przyjęty do wyliczenia opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawierał błędów i był wiarygodny. SKO nie podjęło wszystkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy czym naruszyło art. 7 Kpa. Poprzez obecnie funkcjonujące w obiegu prawnym dwie wyceny wartości przedmiotowej nieruchomości SKO doprowadziło do działań nie budzących zaufania do władzy publicznej (art. 8 Kpa). Przed wydaniem swojej decyzji nie zwróciło się o wyjaśnienia i nie umożliwiło skarżącym wypowiedzenie się jako stronom sporu, a przecież sprawa nie stwarzała niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego (naruszenie art. 10 Kpa). Kolegium wydając decyzję nie dopuściło dowodu z wcześniejszej swojej decyzji, w której uznało wycenę Pani D. za błędną, (art. 75 Kpa). Burmistrz Miasta był związany, przy podejmowaniu decyzji dotyczącej tej sprawy, do wykorzystania operatu szacunkowego Pani D. (która wygrała przetarg na wykonanie operatów dla miasta), jednak SKO na podstawie art. 76 Kpa mogło jako dowód przyjąć operat pana S., który wcześniejszą swoją decyzją zatwierdziło jako obowiązujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] k. 48-49 akt sądowych) M. R. uzupełnił uzasadnienie skargi podnosząc, że operat szacunkowy, którym posłużono się do wyceny nieruchomości posiada ewidentne błędy merytoryczne, którymi są w szczególności: nieruchomość nie posiada przyłącza gazowego, ukształtowanie terenu nie jest płaskie lecz nachylone, dojazd nie jest o nawierzchni asfaltu. Wartość rynkowa przy zastosowanej metodzie porównawczej jest wyliczona błędnie, gdyż porównuje nieruchomości z innego rynku lokalnego, tj. ze Z. i T., błędy te przesądzają o nieprawidłowym wyliczeniu należnej wysokości opłaty. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium, że strona nie przedstawiła własnej wyceny. Zdaniem wnoszącego omawiane pismo procesowe, dowodem tym jest przywoływany we wcześniejszym orzeczeniu SKO dowód w postaci operatu szacunkowego J. S. Skarżący też podniósł, że mając na uwadze powagę rzeczy osądzonej w tym celu przywołali ww. dowód (a nie podstawę prawną), który na mocy prawa wskazywane przez nich błędy merytoryczne uznaje za słuszne. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest chybiona bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu zarzucanym skargą jak też w żaden inny sposób, który należałoby uwzględnić z urzędu. Przedmiotem sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją ostateczną obecnie poddaną kontroli sądowej jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Organ pierwszej instancji dokonał co do zasady tego przekształcenia zgodnie z wnioskiem W. R. i M. R. z dnia [...] , którzy we wniosku tym zobowiązali się do uiszczenia należnej opłaty od przekształcenia w ratach rocznych. Zaistniały spor w niniejszej sprawie nie dotyczy zatem przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności za odpłatnością, lecz dotyczy wysokości ustalonej z tego tytułu opłaty. Zdaniem skarżących w sprawie tej opłaty oparto się na błędnym merytorycznie operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, którego operat szacunkowy sporządzony dla innej sprawy tj. w sprawie dotyczącej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste został zdyskwalifikowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w orzeczeniu z dnia [...] uznało, że miarodajny dla ustalenia opłaty rocznej jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę J. S. W ocenie Sądu stanowisko skarżących jest chybione. Przede wszystkim trzeba wyjaśnić, że z wyrażonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, której naruszenie miedzy innymi zarzucają skarżący, nie wynika obowiązek organu administracji publicznej rozpatrującego indywidualną sprawę, prowadzenia postępowania dowodowego w sposób jaki pojmują to skarżący. O tym jaki dowód w sprawie należy przeprowadzić oraz czy i jakie ewentualnie akty administracyjne wydane w innych sprawach mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia decyduje zawsze zakres przedmiotowy rozpatrywanej sprawy (wynikający z wniosku strony, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek) i z przepisów prawa materialnego mających w tej sprawie zastosowanie, co mieści się w treści zasady indywidualizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazywało w uzasadnieniu prawnym swojej decyzji na konieczność rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w tej indywidualnej sprawie. Stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii wymaga jednak uzupełnienia. Mianowicie, o tym, że rzeczą organów obu instancji orzekających w sprawie było oparcie się na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., poza tym, że organ I instancji zlecił jej wykonanie tej opinii, było niedostrzeżenie przez organy w treści operatu wad, które – w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących określenie wartości nieruchomości – nie zezwalałyby na stwierdzenie, że operat szacunkowy sporządzony został przez uprawniona osobę, jest aktualny, wykonany został z zastosowaniem przewidzianych przez prawo podejścia i metody, zawiera wszystkie elementy wymagane tymi przepisami i jest zgodny z zasadami i standartami wyceny wynikającymi z przepisów wykonawczych. Dalej idąca ocena operatu szacunkowego została zastrzeżona przez ustawodawcę mocą art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizacji zawodowej rzeczoznawców, w okolicznościach zastrzeżonych w tym przepisie, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Istotne jest przy tym, że prawo precyzując cele, dla których wymagane jest sporządzenie wyceny nieruchomości w formie operatu szacunkowego, nie zezwala na wykorzystywanie jednego operatu dla różnych celów wyceny nieruchomości. Przeciwnie, ustawodawca w przepisach akcentuje odrębność tych celów, co znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 156 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd płynie wniosek, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb sprawy o ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości nie może być dowodem w sprawie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a zatem ocena takiego dowodu, dokonana w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej nie tylko nie wiąże tego samego organu orzekającego w przedmiotowo innej sprawie, ale nie może być przedmiotem ustaleń w tej innej sprawie. Dodatkowo, w związku z wywodami pisma uzupełniającego skargę, należy zauważyć, że skarżący błędnie rozumuje, powołując się na powagę rzeczy osądzonej, jako na argument przemawiający za koniecznością uwzględnienia oceny operatu szacunkowego i ustalenia wartości nieruchomości dokonanej przez SKO w decyzji z [...] w przedmiocie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Wydanie tej decyzji w odmiennym, od obecnie kontrolowanego, przedmiocie postępowania, uniemożliwia powoływanie się na zarzut powagi rzeczy osadzonej. W zaistniałym stanie faktycznym stan res iudicata, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa nie wystąpił. Twierdzenie zatem, na gruncie niniejszej sprawy, że w obrocie prawnym "funkcjonują dwa operaty szacunkowe dla tej samej nieruchomości" stanowi niedomówienie, ponieważ przemilcza najistotniejszą okoliczność jaką jest sporządzenie tych operatów dla różnych celów i w różnych przedmiotowo sprawach. Z tego powodu stawiane skargą zarzuty naruszenia art.6, 7, 8, 9, 13, 75, 78, 156 Kpa są całkowicie chybione. Co do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 Kpa stwierdzić trzeba, że istotnie organ II instancji nie zawiadomił strony w trybie tego przepisu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, o prawie złożenia wniosków i wyjaśnień. Jednakże zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Kpa jest skuteczny tylko wówczas, gdy zostanie jednocześnie wykazane, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, Nr 270) sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że dowód najistotniejszy dla ustalenia opłaty zebrany został w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ I instancji pismem z dnia [...] (doręczonym) dokonał stosownego zawiadomienia skarżących w trybie art. 10 § 1 Kpa. M. R. w dniu [...] stawił się w siedzibie tego organu, zapoznał się z operatem szacunkowym i tego samego dnia otrzymał kserokopię tego dokumentu. Decyzja organu I instancji (podobnie jaki i postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania) została wydana w dniu [...]. Skarżący ani w terminie 7 dni od zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 Kpa, ani do dnia wydania pierwszej decyzji nie złożyli żadnych oświadczeń, wniosków czy innych pism w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy orzekał natomiast w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych przez organ I instancji. Tak więc w postępowaniu odwoławczym nie znalazły się żadne materiały, które nie byłby znane skarżącym, lub co do których nie mieli możliwości wypowiedzenia się, a zatem zaniechanie przez organ drugiej instancji zawiadomienia skarżących w trybie art. 10 ust. 1 Kpa, aczkolwiek formalnie stanowi naruszenie tego przepisu, to jednak nie miało istotnego, wpływu na wynik sprawy, co powoduje bezskuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu postępowania. Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie orzeka jako kolejna instancja w administracyjnym toku instancji, nie wydaje decyzji w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej i nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych należących do właściwości tych organów. Sąd bowiem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje kontrolę administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem. Dokonując tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z tego powodu spóźnione są stawiane w piśmie procesowym uzupełniającym skargę zarzuty merytorycznej wadliwości kwestionowanego przez skarżących operatu szacunkowego, skoro nie były podnoszone przez skarżących na etapie postępowania administracyjnego, w związku z czym organy orzekające w sprawie nie miały możliwości przedstawienia ich rzeczoznawcy celem ustosunkowania się do tych twierdzeń, które obecnie kwestionują niektóre z ustaleń rzeczoznawcy zawartych w operacie, a zatem i Sąd pozbawiony jest możliwości oceny stanowiska organu w tym względzie. Zauważyć jednak trzeba, że rozszerzenie przez rzeczoznawcę obszaru analizowanego rynku o miasta sąsiednie prawa nie narusza, a jest zgodne z § 29 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zostało przez rzeczoznawcę uzasadnione przekonująco wskazaniem słabo rozwiniętego segmentu nieruchomości gruntowych o przeznaczeniu usługowym na rynku wałeckim. Ponadto w pkt 3.3. operatu przedmiotem ustalenia biegłego jest dostępność do sieci gazowej, a nie fakt posiadania lub nie posiadanie przyłącza gazowego. Przeciwieństwem ukształtowania płaskiego terenu jest ukształtowanie pofałdowane, stąd okoliczność, że wedle skarżącego ukształtowanie terenu jest "nachylone" nie ma żadnego znaczenia dla oceny prawnej operatu szacunkowego, podobnie jak i zarzucany w skardze brak asfaltu na drodze dojazdowej, skoro nie kwestionuje się że dojazd do nieruchomości jest utwardzony. Brak jest zatem podstaw do skutecznego podważenia stanowiska organów co do oceny operatu szacunkowego. Z tych wszystkich względów należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi.