II SA/Sz 409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi N. K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. jest decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w [...] nr [..] z dnia [..] r. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: W dniu [...] r. N. K. złożył do Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] wniosek o przyznanie zwiększonego dodatku specjalnego z tytułu wykonywania nurkowań w głębinowym sprzęcie nurkowym, zasilanym mieszaniną oddechową. Skarżący wskazał, że nurkowania realizował w ramach projektu "Projektowanie dekompresji dla nurkowań [...] ". Wykonał trzy nurkowania powyżej 50 m w sprzęcie o półzamkniętym obiegu czynnika oddechowego typu [...] przy użyciu sztucznych mieszanin oddechowych w łącznym wymiarze 2 godzin i 9 minut. W toku przeprowadzonego w tej sprawie postępowania ustalono, że N. K. w terminie od [...] r. brał udział w projekcie "Projektowanie dekompresji dla nurkowań[..] ", realizowanym przez Zakład Technologii Prac Podwodnych Akademii Marynarki Wojennej w G.. Z wyciągu godzin nurkowych z dnia [..] r. wynika, że nurkom biorącym udział w nurkowaniach eksperymentalnych za minuty spędzone pod wodą Akademia Marynarki Wojennej wypłaca gratyfikację finansową ze środków przeznaczonych na realizację projektu. Decyzją nr[...] , z dnia [..] r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił N. K. przyznania prawa do zwiększenia wysokości dodatku specjalnego z tytułu wykonywania pod wodą zadań, z użyciem sprzętu nurkowego, o 0,30 mnożnika kwoty bazowej przyznanego decyzją nr[..] , Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że powodem odmowy jest fakt, że trzy nurkowania głębinowe realizowane przez żołnierza w ramach projektu zostały wykonane w ramach tzw. czynności powierzonych, wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierza, w trybie § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. z 2004 r. nr 108, poz. 1141 ze zm.). Organ wskazał, że przesłanką przyznania zwiększonego mnożnika kwoty bazowej, o którym mowa w § 13 ust. 1 a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1151 ze zm.), jest wykonywanie w głębinowym sprzęcie nurkowym zadań w ramach obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska służbowego. Okoliczność ta, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zachodziła, bowiem N. K. ma w zakresie swoich obowiązków wykonywania nurkowań eksperymentalnych. Jedyną podstawą do zrekompensowania żołnierzowi jego osobistego wkładu i poniesionego ryzyka jest wypłata dodatkowego wynagrodzenia na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że wnioskodawca nie ma w codziennym funkcjonowaniu powierzanych zadań polegających na wykonywaniu nurkowań na głębokości powyżej 50 m. Organ powołał się przy tym na wytyczne Szefostwa Ratownictwa Morskiego, zgodnie z którymi pod pojęciem nurkowania w głębinowym sprzęcie nurkowym, zasilanym mieszaniną oddechową należy rozumieć nurkowanie z użyciem dzwonu nurkowego i przewidzianego sprzętu zasilanego mieszaniną oddechową na głębokościach powyżej 50 m, zakończone dekompresją w dzwonie i/lub komorze dekompresyjnej. N. K. złożył odwołanie od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w Ś.. Wskazał, że posiada szereg uprawnień nurkowych, w tym uprawnienia starszego nurka minera oraz uprawnienia dopuszczające do eksploatacji aparatów nurkowych o półzamkniętym obiegu czynnika oddechowego typu [..] . Nadto skarżący podniósł, że aparat typu [...] eksploatuje regularnie od momentu otrzymanych uprawnień, co zostało odnotowane w osobistej książce nurka. W jego ocenie decyzja o odmowie zwiększenia dodatku specjalnego została wydana w sposób krzywdzący i z pominięciem § 13 ust. 1 a rozporządzenia z 8 czerwca 2004 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją nr [...] z dnia[...] . utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, do szczególnych właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymania dodatku specjalnego zalicza się wykonywanie zadań pod wodą z użyciem sprzętu nurkowego. Uszczegółowieniem tego zapisu jest art. 13 ust. 1, zgodnie z którym żołnierz zawodowy wykonujący w ramach obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska służbowego zadania pod wodą z użyciem sprzętu nurkowego otrzymuje miesięczny dodatek specjalny, którego wysokość uzależniona jest od łącznego wymiaru czasu zadań wykonanych pod wodą. Natomiast w myśl § 13 ust. 1 a rozporządzenia mnożniki kwoty bazowej, o których mowa w ust. 1 zwiększa się o 0,30 żołnierzom zawodowym, wykonującym nurkowania w głębinowym sprzęcie nurkowym zasilanym mieszaniną oddechową. W ocenie organu, zwiększenie mnożnika kwoty bazowej o 0,30 żołnierzom zawodowym uzależnione jest od wykonywania przez nich nurkowania w głębinowym sprzęcie nurkowym, zasilanym mieszaniną oddechową, jeżeli wykonywanie tych zadań następuje w ramach obowiązków wynikających z opisu stanowiska służbowego. Organ uznał, że bez względu na kwalifikację użytego sprzętu do nurkowania typu [...] niezbędnym do przyznania zwiększonego dodatku jest ustalenie, że wykonywanie zadań z użyciem tego sprzętu odbyło się w ramach obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska służbowego. Jednocześnie organ nie podzielił stanowiska organu I instancji, że podstawą przyznania zwiększonego dodatku specjalnego jest wykonywanie nurkowań na głębokości powyżej 50 metrów, uznając, że okolicznością determinującą przyznanie dodatku, w myśl przepisów rozporządzenia, jest wykonywanie nurkowania w głębinowym sprzęcie nurkowym zasilanym mieszaniną oddechową, bez względu na głębokość nurkowania. Organ przyjął, że trzy nurkowania na głębokości powyżej 50 metrów z użyciem aparatu typu [...] odbyło się w ramach projektu prowadzonego przez Zakład Technologii Prac Podwodnych Akademii Marynarki Wojennej w G., nie zaś w ramach zwykłych obowiązków służbowych, a za wykonanie tych nurkowań skarżący otrzymał gratyfikację finansową, wypłaconą z funduszu przewidzianego na realizację projektu. Stąd, w ocenie organu, brak było podstaw do przyznania skarżącemu dodatku specjalnego w podwyższonej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego N. K. zarzucił decyzji naruszenie: - art. 80 ust. 6 ustawy o służbie żołnierzy zawodowych oraz § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że nie spełnia on warunków do przyznania dodatku specjalnego z tytułu wykonywania nurkowania w głębinowym sprzęcie nurkowym, zasilanym mieszaniną oddechową; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od wysłuchania stron przed wydaniem decyzji co do istoty sprawy; - niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu skargi N. K .wskazał, że do odbycia nurkowań prowadzonych w Akademii Marynarki Wojennej został oddelegowany poleceniem Dowódcy JW nr [...] (w związku z pismem Szefa Ratownictwa Morskiego Dowództwa Marynarki Wojennej nr [...] z dnia [...] r.). Podkreślił, że bezsprzecznym pozostaje fakt, że przedmiotowe nurkowania wykonywał w czasie godzin służbowych, na polecenie przełożonych oraz zgodnie z kwalifikacjami nabytymi w Siłach Zbrojnych RP, w których jasno określono, że wykonywanie prac doświadczalnych leży w zakresie kwalifikacji starszego nurka minera, które posiada. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, że wykonywanie nurkowań doświadczalnych wykracza poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierza. Obowiązek taki, w jego ocenie, w sposób bezpośredni wynika z uprawnień i praw określonych dyplomem starszego nurka minera. Przyjęto zatem, że nurek posiadający takie kwalifikacje może wykonywać takie zadania. Zdaniem skarżącego, z powyższego wynika, że już na etapie określania uprawnień nurkowych przewidziano taką sytuację i znalazła ona swoje odzwierciedlenie w unormowaniach prawnych dotyczących Sił Zbrojnych RP. W ocenie N. K., stwierdzenie że charakter nurkowań, będących podstawą do zwiększenia dodatku był sporadyczny nie znajduje oparcia w obowiązujących uregulowaniach prawnych, bowiem rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych w swojej treści nie określa ilości nurkowań doświadczalnych wymaganych do otrzymania, bądź podwyższenia stosownego dodatku. W § 15.2 mowa jest jedynie o "wykonywaniu", co oznacza, że muszą to być co najmniej dwa nurkowania, a ten warunek został przez niego spełniony. Ponadto, zdaniem skarżącego, podniesiony w uzasadnieniu decyzji fakt braku odzwierciedlenia w Zakresie Działania Grupy Nurków Minerów zadań związanych z wykonywaniem podwodnych prac doświadczalnych oraz wykonywania prac podwodnych i nurkowań do głębokości 80 metrów jest nietrafny i w swoich założeniach błędny. N. K. podkreślił, że w aspekcie posiadania takich uprawnień przez żołnierzy wchodzących w skład grupy nurków, nurkowanie na większych głębokościach niż to wynika z zakresu działania oraz z wykorzystaniem sprzętu do nurkowań głębokowodnych jest niezbędne do podtrzymania posiadanych przez nich uprawnień oraz podtrzymania nawyków niezbędnych do realizacji nakazanych zadań w sposób bezpieczny. Wobec powyższego, fakt ograniczeń zawartych w zakresie działania pododdziału, w którym służy nie może być przesłanką do odmowy podwyższenia dodatku. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko. Wyjaśnił, że nie neguje posiadanych przez skarżącego kwalifikacji, jednakże sam fakt posiadania uprawnień do wykonywania nurkowań z użyciem sprzętu typu [...] nie uzasadnia zwiększenia dodatku służbowego. W ocenie organu, nurkowania o których mowa odbyły się w ramach projektu i nie miały związku z obowiązkami wynikającymi z zajmowanego stanowiska służbowego. Za wykonanie tych nurkowań skarżący otrzymał gratyfikację finansową, a zatem § 13 ust. 1 a rozporządzenia nie ma w tym przypadku zastosowania. W dniu [...] r. organ nadesłał stanowisko Dowództwa Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] r., w którego wynika, że aparat nurkowy mieszaninowy typu [..] należy zakwalifikować jako autonomiczny aparat nurkowy o zamkniętym obiegu tlenu, albo zamkniętym lub półzamkniętym obiegu mieszaniny oddechowej. Aparat nie jest głębinowym sprzętem nurkowym zasilanym mieszaniną oddechową. Nadto organ przedłożył kartę klasyfikacyjną oraz kartę katalogową, z których ma wynikać, że aparat typu [...] nie jest głębinowym sprzętem nurkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. W sytuacji, kiedy skarga zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonej decyzji został ustalony z uwzględnieniem wymaganych przepisów postępowania, przez co ustalenie to nie było wadliwe albo nie zostało skutecznie podważone. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Skarżący początkowo swoje uprawnienie do podwyższenia mnożnika kwoty bazowej o 0,30 wywodził z faktu, że wykonał trzy nurkowania na głębokości powyżej 50 metrów w ramach prowadzonego przez Zakład Technologii Prac Podwodnych Akademii Marynarki Wojennej w G. projektu "Projektowanie dekompresji dla nurkowań[..] ". Wniosek o podwyższenie mnożnika kwoty bazowej został rozpatrzony przez organ negatywnie z powodu uznania, że nurkowania miały charakter incydentalny, nie były związane z zasadniczym zakresem obowiązków skarżącego, a nadto otrzymał on odrębne wynagrodzenie za udział w projekcie ze środków przeznaczonych na jego realizację. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący przytoczył jednak nowe okoliczności, które świadczyć miały o tym, że nurkowania przy użyciu aparatu typu [...] wykonywał regularnie od momentu uzyskania stosownych uprawnień, to jest od 2011 r. Skarżący wskazał, że odpowiednie adnotacje znajdują się w osobistej książce nurka. Okoliczność ta jednak została całkowicie pominięta przez organ II instancji, który rozpatrując sprawę na skutek wniesienia odwołania skoncentrował się wyłącznie na nurkowaniach odbytych w ramach projektu. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy zatem podkreślić, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – dalej jako "K.p.a.", postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Cechą dwuinstancyjności postępowania jest to, że organ drugiej instancji ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę rozpoznaną i rozstrzygniętą przez organ I instancji. Nie oznacza to, że organ II instancji powtarza całe postępowanie wyjaśniające, ale że opierając się na materiale dowodowym zasadniczo zebranym w toku postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy ponownie ocenia ten materiał, przy czym czyni to między innymi w kontekście zarzutów odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ winien wyjaśnić, w zależności od wyniku tej oceny, podstawy faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia, a tym samym podzielenia stanowiska organu I instancji lub przyznania racji odwołującej się stronie. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby argumenty odwołania odnoszące się do wykonywania przez skarżącego nurkowań z użyciem aparatu nurkowego typu [..] począwszy od [..] 1 r. były w ogóle badane. Tym samym decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., bowiem organ nie odniósł się do zarzutów odwołania, których należyte rozpatrzenie miało, w ocenie sądu, wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego sąd zauważa, że przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., jak i rozporządzenia z 10 listopada 2014 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie definiują użytych w nich pojęć "głębinowy sprzęt nurkowy zasilany mieszaniną oddechową". Kwalifikacja aparatu typu [...] ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem od niej zależy uprawnienie do zwiększenia mnożnika kwoty bazowej. Okoliczność ta powinna zatem zostać wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. W ocenie sądu, ani dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, ani dokumenty załączone do skargi, jak również dokumenty nadesłane przez organ wraz z pismem procesowym z dnia [...] r., nie określają jednoznacznie kwalifikacji aparatu typu CRABE. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jest to sprzęt przeznaczony do wykonywania nurkowań na głębokości do 80 metrów i może służyć do wykonywania nurkowań głębinowych. Definicja głębinowych prac podwodnych zawarta jest w art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz.U. z 2014 r., poz.1389), który stanowi, że głębinowe prace podwodne stanowią prace prowadzone pod powierzchnią wody na głębokości większej niż 50 m. Zdaniem sądu, dokonując kwalifikacji sprzętu organ winien zatem odnieść się do możliwości wykonywania za jego pomocą nurkowań na określonej głębokości przy jednoczesnym uwzględnieniu zasilania mieszaniną oddechową. Istotną jest przy tym dostrzeżona przez organ II instancji kwestia, że dla oceny zasadności zwiększenia mnożnika kwoty bazowej ważne jest samo wykonywanie nurkowań w głębinowym sprzęcie nurkowym zasilanym mieszaniną oddechową, a nie wykonywanie ich na głębokości powyżej 50 metrów. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić powyższe rozważania i w pierwszej kolejności w wiarygodny i nie budzący żadnych wątpliwości sposób rozstrzygnąć kwalifikację sprzętu użytkowanego przez skarżącego, a następnie dokonać oceny zasadności podwyższenia mnożnika kwoty bazowej przy uwzględnieniu wykonywanych przez skarżącego nurkowań z użyciem tego sprzętu począwszy od 2011 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.