II SA/Sz 409/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku I. stwierdza nieważność § 17 pkt 9 w części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], II. zasądza od Rady Miasta Szczecinek na rzecz skarżącej A. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. S. (zwana dalej: "Skarżącą") wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 13 listopada 2018 r., poz. 5196) w części tekstowej w zakresie § 17 pkt 9 i w części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie ewidencyjnym [...] S.. Zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust.1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie, że na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 22 MN, który co do zasady przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części graficznej oznaczonej szrafem, na której położona jest działka [...], a której współwłaścicielem jest skarżąca, dopuszczalna jest jedynie lokalizacja ogrodów: a) służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, b) z zakazem lokalizacji budynków, c) z dopuszczeniem podziału na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości. Zdaniem Skarżącej ograniczenia te z jednej strony w sposób nieuzasadniony różnicują sytuację właścicieli nieruchomości, uzależniając ją od położenia poszczególnych nieruchomości na terenie 22MN, uniemożliwiając tym samym zabudowę mieszkaniową, a jednocześnie są sprzeczne z istotą prawa własności uniemożliwiając wykonywanie tego prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 17 pkt 9 i w części graficznej, w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonego szrafem, w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz zasądzenie na Jej rzecz kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielką działki [...] położonej w S. obręb T.. Działka ta zgodnie z planem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 22 MN, według § 3 pkt 1 uchwały jest to teren przeznaczony na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W § 17 uchwały zawarte są ustalenia szczegółowe dla tego i innych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 17 pkt 9 przewidziano ograniczenie polegające na wskazaniu, że na terenie 22 MN ustala się strefę ogrodów oznaczoną szrafem na rysunku planu: a) służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, b) z zakazem lokalizacji budynków, c) z dopuszczeniem podziału na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości. Działka nr [...] znajduje się właśnie na tej części terenu, na której istnieją wskazane ograniczenia. Mogą więc na niej być zatem lokalizowane jedynie ogrody służące poprawieniu zagospodarowania nieruchomości przyległych. W ocenie Skarżącej niewątpliwie posiada ona interes prawny w zaskarżaniu uchwały, który wywodzi z przysługującego jej prawa współwłasności do nieruchomości, której dotyczą ograniczenia i w tym zakresie zarzuca rażące naruszenie jej interesu prawnego. Powołując się na przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. za niedopuszczalne uznała przyjęcie niejednolitego przeznaczenia terenu elementarnego 22 MN, który z jednej strony przeznaczony został pod zabudowę jednorodzinną, a w części pod ogrody. W ramach tej regulacji część właścicieli działek będzie uprawniona do korzystania z nich zgodnie z ich podstawowym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), zaś druga grupa, a wśród nich Skarżąca, będzie mogła jedynie stworzyć w tym miejscu ogród, który w świetle powołanych zapisów miałby służyć nie jego właścicielowi, lecz właścicielom działek sąsiednich. Podkreśliła, że na terenie 22 MN regułą jest istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przepisy ustawy nie zezwalają na różnicowanie przeznaczenia w ramach jednego terenu, w taki sposób, w jaki dokonano tego w części tekstowej uchwały – w § 17 pkt 9 oraz powiązanej z nim części graficznej. Przyjęty w uchwale zapis, nie tylko w zakresie przeznaczenia tej części pod ogrody, ale przede wszystkim w zakresie funkcji tych ogrodów, rażąco narusza istotę prawa własności. Ogrody bowiem mają posiadać służebną rolę wobec nieruchomości sąsiednich i służyć poprawie ich zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Szczecinek wniosła o jej oddalenie i wyjaśniła, że podejmując uchwałę nie naruszyła przepisów prawa, w tym również wskazywanych przez Skarżącą. Organ podniósł, że działka oznaczona nr ewidencyjnym [...] zlokalizowana jest na rysunku Studium - kierunki, na obszarze oznaczonym symbolem XVIIIa - teren o dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi. Podstawą wyznaczenia w planie miejscowym, w tym przypadku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I", terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jest uwzględnienie "Bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę". Ze sporządzonego bilansu wynika, że chłonność w obszarze o zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej oraz w obszarach przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy znacznie przekracza maksymalne, w skali miasta S., zapotrzebowanie na nową zabudowę. Oznacza to, że w świetle art. 10 ust. 5 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w takim przypadku nie można przewidywać lokalizacji nowej zabudowy poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno- przestrzennej oraz poza obszarami nieprzeznaczonymi w obowiązujących planach miejscowych pod zabudowę. Teren, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w obrębie [...], stanowiący współwłasność Skarżącej: - znajduje się poza obszarem o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, - w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym z 2011 r. był to teren rolny oznaczony na rysunku planu symbolem 25R; w obowiązującym planie z 2016 r. został przekształcony w teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem 22MN i szrafem jako strefa ogrodów z zakazem lokalizacji budynków. Zdaniem organu przeznaczenie działki nr [...] w obrębie [...] w planie miejscowym pod zabudowę byłoby niezgodne z ustaleniami Studium i naraziłoby plan na jego zakwestionowanie przez Wojewodę Z.. Ustalenie na terenie 22MN strefy ogrodów, oznaczonej szrafem na rysunku planu, wobec braku możliwości przeznaczenia tej części terenu pod nową zabudowę, miało na celu umożliwienie ewentualnych podziałów na działki w celu poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych, poprzez powiększenie posiadanej powierzchni, czyli dołączenie ich do terenów wskazanych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalenie będzie realizowane wyłącznie w przypadku wystąpienia takich potrzeb i za zgodą i wiedzą właścicieli poszczególnych nieruchomości. Absolutnie nie zmusza to właścicieli działki nr [...] do takiego działania, a zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciele działki nr [...], mimo zmiany przeznaczenia terenu z rolnego na teren zabudowy mieszkaniowej z wyznaczoną strefą ogrodów, mogą wykorzystywać swoją nieruchomość w sposób dotychczasowy, tj. rolny. Podsumowując, organ stwierdził, że zaskarżony w części plan sporządzony został zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium. Na żadnym z etapów sporządzania planu Skarżąca nie wyraziła zainteresowania jego zapisami - nie wpłynął z jej strony, ani też pozostałych współwłaścicieli działki nr [...], żaden wniosek czy uwaga do projektu planu. Nie skorzystała ponadto z ustawowego nieograniczonego prawa do jego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności uchwały Rady Miasta Szczecinek z dnia 1 października 2018 r. nr LXIV/550/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Trzesieka I" w Szczecinku pod kątem powyższego kryterium, wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie. W rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt,o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Procedura planistyczna związana z opracowaniem, a następnie uchwaleniem planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego została kompleksowo uregulowana w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wyjaśnienia wymaga, że pod pojęciem "zasad sporządzania" planu należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Podstawową zasadą procedury planistycznej jest zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Reguła ta, jako kluczowa dla treści planu, została wyartykułowana przez ustawodawcę w przepisach: art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem wraz z uzasadnieniem oraz zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stosownie do którego plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2473/12 oraz z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2732/12, publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając w tym kontekście uchwałę w zaskarżonym zakresie, Sąd doszedł do wniosku, że uregulowania planu miejscowego w części dotyczącej działki nr [...] położonej w S., obręb T., stanowiącej współwłasność Skarżącej pozostaje w oczywistej sprzeczności z regulacjami studium. Z załączonego do sprawy przyjętego uchwałą z dnia 29 sierpnia 2016 r. nr XXVIII/257/2016 studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecinek wynika, że teren, na którym znajduje się działka nr [...] określony został jako "obszar XVIIIa" – wskazany do dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi i zielenią towarzyszącą, z następującymi wskaźnikami: powierzchnia biologicznie czynna dla zabudowy mieszkaniowej – nie mniej niż 40 % powierzchni działki. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą w § 3 pkt 1 (Rozdział 1 "Ustalenia ogólne") dopuścił dla przedmiotowej działki, położonej w terenie elementarnym 22 MN zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jednak w "Ustaleniach szczególnych" zawartych w § 17 pkt 9, prawodawca lokalny wyłączył dla tego samego terenu elementarnego, zakreślonego szrafem na rysunku planu, możliwość lokalizacji budynków i jednocześnie ustalił strefę ogrodów służących poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz dopuścił podział na działki służące poprawieniu warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości. Powyższe świadczy o niedopuszczalnej sprzeczności zapisu § 17 pkt 9 oraz części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym terenu elementarnego 22 MN oznaczonego szrafem w odniesieniu do działki Skarżącej - ze studium, w którym teren wskazano do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W rezultacie takie regulacje planu dowodzą naruszenia zasad sporządzania planu przewidzianych w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1, co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. Ponadto podkreślenia wymaga, że w treści planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., akt prawa miejscowego, niedopuszczalne są postanowienia, które wykluczają się wzajemnie, budzą zasadnicze wątpliwości, co do przeznaczenia terenu bowiem jak zostało to podkreślone w orzecznictwie - taki plan to prosta droga do niekończących się sporów interpretacyjnych. I oczywiście nie chodzi tu o zwykłe wątpliwości interpretacyjne pojedynczych norm prawnych, poddające się wykładni, ale takie, które dotyczą kluczowych kwestii jak przeznaczenie terenu (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1854/08, publikowane jak wyżej). Analiza postanowień § 3 pkt 1 i § 17 pkt 9 planu wskazuje na sprzeczność pomiędzy dopuszczeniem możliwości zabudowy jednorodzinnej na terenie, w którym zlokalizowana jest działka Skarżącej i jednoczesnym zakazem lokalizacji budynków na tym samym terenie. Zdaniem Sądu uchwała powinna stanowić całość, niedopuszczalne zatem są takie jej zapisy, które wykluczają się wzajemnie. Inaczej rzecz ujmując, postanowienia zawarte w ustaleniach szczegółowych planu należy rozumieć jako doprecyzowanie, a nie zanegowanie, czy też wprowadzenie całkiem innego przeznaczenia od tego przewidzianego w części ogólnej. Podsumowując, podnieść należy, że Gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezasadne ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jest wystarczającym powodem do uwzględnienia wniesionej skargi. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 17 pkt 9 zaskarżonej uchwały (w części tekstowej) oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym terenu 22 MN oznaczonym szrafem, w odniesieniu do działki Skarżącej. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty ustanowienia pełnomocnika procesowego, Sąd rozstrzygnął jak w pkt II wyroku, w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.