II SA/Sz 41/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...]. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z up. Burmistrza Miasta S., decyzją z dnia 27 września 2006 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. Ś. przyznał wnioskodawcy zasiłek pielęgnacyjny w sierpniu 2006 r. w wys. [...] zł, a od 1 września 2006 r. do 31 maja 2023 r. w wys. [...] zł miesięcznie. Po uprzednim wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 31 października 2017 r., powołując się na art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) i art. 14 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 . poz. 1518 ze zm.), stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 27 września 2006 r., nr [...] dotyczącej przyznania E. Ś. zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne zostało E. Ś. przyznane na jego wniosek w oparciu o załączone dokumenty, a w tym orzeczenie Nr [...] z dnia 28 listopada 2005 r. wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w K., którym wnioskodawcę zaliczono do pierwszej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. MOPS przyznając ww. zasiłek pielęgnacyjny powyższe orzeczenie lekarskie potraktował jako orzeczenie zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło, że orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę do przyznania zainteresowanemu zasiłku pielęgnacyjnego w swojej istocie nie służyło temu celowi, lecz miało zastosowanie tylko dla celów rentowych w związku z pełnioną służbą. Zasiłek pielęgnacyjny dla dorosłej osoby, która nie ukończyła 75 roku życia, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługiwał (i aktualnie przysługuje) osobie, która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności a jego definicja znajduje się w art. 3 pkt 21 ustawy. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wymieniają ani wojewódzkiej komisji MSWiA, ani orzeczeń przez nią wydanych. Orzeczenie będące podstawą do przyznania E. Ś. zasiłku pielęgnacyjnego w 2006 r. nie zostało również wydane na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z FUS albo ubezpieczeniu społecznych rolników. Kolegium uznało, że skoro E. Ś. nie legitymował się orzeczeniem lekarskim wydanym przez właściwy organ (art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych), to nie było podstaw prawnych do przyznania wnioskodawcy zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 21 ustawy. Kolegium dodało, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1013/16). E. Ś. nie zgadzając się z ww. decyzją wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 31 października 2017 r. stwierdzającą nieważność decyzji organu I instancji z dnia 27 września 2006 r. Nr [...] Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę na funkcjonowanie dwóch systemów orzeczniczych: do celów rentowych oraz pozarentowych. Orzecznictwo do celów rentowych prowadzą lekarze orzecznicy ZUS oraz komisje lekarskie ZUS. Szczególnymi grupami są rolnicy i ich rodziny - podlegają oni lekarzom rzeczoznawcom i komisjom lekarskim Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, a także tzw. służby mundurowe (policjanci, żołnierze, celnicy) i ich rodziny - podlegają komisjom lekarskim MON lub MSWiA. Orzecznictwo do celów pozarentowych prowadzone jest przez powiatowe lub miejskie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenia ZUS wydawane są do innych celów niż orzeczenia powiatowych lub miejskich zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności (PZON lub MZON). Dalej organ wskazał, że osoba występująca o zasiłek pielęgnacyjny w związku z niepełnosprawnością powinna dołączyć do wniosku orzeczenie o niepełnosprawności albo o znacznym czy umiarkowanym stopniu niepełnosprawności określone w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydane przez zespól do spraw orzekania o niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że E. Ś. wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożył dołączając do niego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w K. nr [...], w którym zaliczono go do pierwszej grupy inwalidów. Orzeczenie to zostało potraktowane przez MOPS w S. jako orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzekanie o stopniu niepełnosprawności, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy jednak do właściwego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepoprawności, który wydaje je dla celów pozarentowych. Stan faktyczny i prawny został zatem przez MOPS w S. ustalony wadliwie. Skoro wnioskodawca nie legitymował się określonego rodzaju orzeczeniem określonym w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to nie można mu było przyznać zasiłku pielęgnacyjnego. Przyznając go organ działał w istocie bez podstawy prawnej, ponieważ do przepisów art. 16 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych "dodał" normę prawną z nich niewynikającą poprzez przyjęcie, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje również osobie legitymującej się orzeczeniem o niezdolności do służby i inwalidztwie wydanym przez wojewódzką komisję lekarską MSWiA. Dla takiego działania brak było podstawy prawnej. Wada ta zachodzi bowiem wtedy, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania decyzji w danej sytuacji, co miało miejsce w przypadku rozpatrywania wniosku skarżącego. Oparto się bowiem w jego przypadku na przepisach materialnych odnoszących się do odmiennego stanu faktycznego, aniżeli wynikającego z przedłożonych przez niego dokumentów. Przyznając zasiłek pielęgnacyjny MOPS w S. działał w istocie bez podstawy prawnej, stąd prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji organu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. E. Ś. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podał, że w jego ocenie, na podstawie art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji określonych w art. 145 § 1 pkt 12 nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Zdaniem skarżącego, jeżeli są wątpliwości co do interpretacji przepisu, co wynika z wyjaśnień organu I instancji podanych w piśmie z dnia 22 lipca 2017 r., to należy uwzględnić interpretację korzystniejszą dla zainteresowanego. Wobec powyższego stwierdzenie przez Kolegium, że decyzję wydano bez podstawy prawnej nie znajduje uzasadnienia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych. Możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, Z uwagi na tą wyjątkowość, stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 K.p.a. zdanie drugie). Jako przesłankę stwierdzenia przez Kolegium nieważności decyzji z dnia 27 września 2006 r., nr [...] przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny było uznanie, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem organ I instancji błędnie ocenił, że przedłożone przez skarżącego orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w K. jest wystarczającym dokumentem umożliwiającym przyznanie wnioskowanego zasiłku. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ, że kwestionowana decyzja z 27 września 2006 r. została wydana bez podstawy prawnej jest nieuprawnione. Przez brak podstawy prawnej rozumie się sytuację, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Jako przykłady braku podstawy prawnej w doktrynie i orzecznictwie podaje się przypadki, gdy: - nastąpiło wydanie decyzji poza sferą regulacji prawnej, - wydano decyzję administracyjną w sferze stosunków cywilnoprawnych, - wydanie decyzji nastąpiło w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy, - wydanie decyzji nastąpiło wówczas, gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynność materialno-techniczna, - oparcie decyzji na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, - decyzję oparto na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 2016 r., s. 886 i nast. wraz z przywołanym orzecznictwem; K. Glibowski w: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 2015 r., s. 787 i nast.). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przywołana przez Kolegium przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, polegająca na wydaniu jej bez podstawy prawnej, nie wystąpiła. W dniu wydawania decyzji z dnia 27 września 2006 r. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. istniała podstawa prawna do wydania przez organ administracji publicznej, jakim był Burmistrza Miasta S., decyzji administracyjnej dotyczącej zasiłku pielęgnacyjnego. Mogła to być decyzja pozytywna albo negatywna dla strony. Podstawa prawna do wydania takiej decyzji wynikała jednak z obwiązującego wówczas art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy wydając decyzję organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny w sprawie uznając, że skarżący przedłożył dokumentację uzasadniającą przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Okoliczność ta nie oznacza jednak, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Z tych przyczyn skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela również poglądu do którego odwołało się Kolegium a zaprezentowanego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1013/16. Sąd wyjaśnia jednocześnie, że przywołane przez skarżącego w skardze przepisy art. 146 w zw. z art. 145, art. 145a i art. 145b K.p.a. nie zostały przez organ naruszone, bowiem nie znajdowały one zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy te dotyczą trybu wznowienia postępowania administracyjnego, które jest odrębnym trybem postępowania od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i opartym na całkowicie odmiennych przesłankach. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2017 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w sentencji.