II SA/Sz 410/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 09 września 2009r. sprawy ze skargi I. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 18, 64a § 1 pkt 1, 119, 120 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia I. R. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], nakładające na I R. grzywnę [...] zł w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r., dotyczącego usunięcia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w [...] w sposób niezgodny z warunkami technicznymi - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano, że Inspektor Nadzoru Budowlanego po stwierdzeniu, że I. R. nie wykonała obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] r., postanowieniem, wydanym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 oraz z art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył grzywnę [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zażalenie na to postanowienie złożyła zobowiązana I. R., współwłaścicielka budynku, wnosząc o jego uchylenie, ponieważ wykonała wszystkie nałożone na nią obowiązki. Natomiast na sąsiada nie ma żadnego wpływu. Zdaniem skarżącej sąsiad spowodował zagrożenie i to on powinien ponosić konsekwencje, zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie nic nie zrobił. Poza tym I. R. wskazała na zły stan zdrowia oraz podeszły wiek. Organ II instancji stwierdził, że współwłaściciele budynku K. i E. R. oraz I. R. nie spełnili nałożonego na nich, decyzją z dnia [...] r., obowiązku usunięcia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem przewodów kominowych. W związku z tym wszczęto wobec I. R. postępowanie egzekucyjne i w dniu [...] r. nałożono grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwy organ egzekucyjny nakłada na zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, jednorazową grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. W myśl art. 29 § 1 cyt. ustawy, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Natomiast ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny kieruje się zasadą skuteczności i celowości. W ocenie organu II instancji, ustalona przez INB wysokość grzywny jest prawidłowa i odpowiednia do zakresu robót nakazanych do wykonania. Bezspornym w sprawie jest, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. zobowiązano K. i E. R. oraz I. R. do wykonania określonych obowiązków. W myśl obowiązujących przepisów za ich wykonanie wskazane osoby odpowiadają solidarnie, co oznacza, iż organ prowadzący postępowanie może żądać całości świadczenia od wszystkich zobowiązanych łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, a spełnienie obowiązku przez któregokolwiek ze zobowiązanych zwalnia pozostałych. Na postanowienie organu odwoławczego zażalenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła I. R. wnosząc o jego uchylenie i postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 119, 120 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz. U. z 2005. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) przez zastosowanie tych przepisów w przedmiotowej sprawie pomimo braku ku temu podstaw oraz błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i polegający na przyjęciu, że nie wykonanie obowiązków przez I. R. było wynikiem zawinionego zaniechania z jej strony, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do odmiennych wniosków. Skarżąca wskazała, że organ I instancji prowadził na jej wniosek postępowanie w celu ustalenia nieprawidłowości w działaniach przewodów kominowych, ponieważ wydobywający się dym z komina zagrażał jej zdrowiu i życiu oraz stwarzał niebezpieczeństwo pożaru. Sytuacja ta była wynikiem nieprawidłowego podłączenia przez K. i E. R. pieca c.o. do przewodów kominowych. Nieprawidłowości te dotyczyły działania sąsiadów, jednak z nieznanych przyczyn obowiązkami obarczono także skarżącą. I. R. zarzuciła też, że wykonała wszystkie nałożone na nią obowiązki. Natomiast to, że nie wszystkie nieprawidłowości zostały usunięte jest wynikiem zawinionego zaniechania K. i E. R., na których działanie nie ma wpływu. Poza tym z protokołu nr [...] z dnia [...] r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego, wynika niemożność podłączenia w odmienny sposób pieca kaflowego skarżącej do innych przewodów kominowych niż dotychczasowe. Stwierdzono też nieprawidłowe podłączenie do przewodu kominowego numer [...], pieca c.o. należącego do K. i E. R. Pieca tego nie odłączono pomimo zaleceń organu. Piec ten znajduje się w należącej do nich piwnicy, której nie udostępnili do kontroli. W takiej sytuacji karanie grzywną w celu przymuszenia skarżącej za zawinione zaniechanie jej sąsiadów, na których działanie skarżąca nie ma żadnego wpływu, nie ma podstaw prawnych. Piec kaflowy skarżącej zawsze był podłączony do przewodu kominowego numer [...]. Jego odłączenie pozbawiłoby skarżącą możliwości ogrzewania należącego do niej pomieszczenia. W tej sytuacji istniejące nieprawidłowości będące skutkiem podłączenia pieca c.o. w sposób nielegalny i niezgodny z zasadami sztuki budowlanej i wiedzy technicznej powinni usunąć K. i E. R. Przemawia za tym również treść protokołu z dnia [...] r. Skarżąca stwierdziła również, że nie jest prawdziwe stwierdzenie, iż organ egzekucyjny nie może badać zasadności nałożonego obowiązku, ponieważ ten sam organ nałożył obowiązek i orzekł grzywnę w celu przymuszenia, a organem instancyjnego nadzoru był Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżąca już wcześniej podniosła bezzasadność nakładanych na nią obowiązków. Niezależnie od tego decyzja z dnia [...] r. jest prawomocna, ale nieścisła. Przed jej wykonaniem należałoby dokonać wykładni, ponieważ nie sprecyzowano, jakie konkretnie nieprawidłowości należy usunąć oraz kto powinien to zrobić. Już z tego powodu karanie grzywną w celu przymuszenia osoby, która na podstawie tytułu wykonawczego nie wie, jakich ma dokonać czynności jest niedopuszczalne. Niezasadne jest również powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na solidarność współwłaścicieli w spełnieniu ciążącego na nich obowiązku. Odpowiedzialność solidarną wynikającą z jakiegokolwiek zobowiązania można przyjąć tylko wtedy, gdy każdy ze zobowiązanych ma możliwość spełnienia samodzielnie świadczenia w całości. W przedmiotowej sprawie, tak nie jest, ponieważ skarżąca mogła tylko dokonać czynności dotyczących jej pieców, natomiast nie miała możliwości usunięcia usterek związanych z podłączeniem pieca c.o. należącego do K. i E. R. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie poprzedziło wydanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r. na podstawie której zobowiązano K. i E. R. oraz I. R. do usunięcia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] z [...]. Poza tym decyzja ta nakazała zobowiązanym dostarczenie protokołu ze sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Następnie organ po stwierdzeniu, że nałożone na strony obowiązki nie zostały wykonane postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 119, 121 § 2 i 4, 122 i 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na I. R. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. informując, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Jednocześnie pouczono zobowiązaną o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Postanowieniem z tej samej daty, ten sam znak, i na tej samej podstawie prawnej organ I instancji nałożył na K. i E. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. z uwagi na to, że nie wykonali obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] r. (akta [...]). Na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia I. R. wniosła zażalenie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą należało stwierdzić, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz. U. Nr 24, poz. 151 ze zm.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Natomiast organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Tak więc, w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia grzywny w celu przymuszenia nie można badać prawidłowości decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., dotyczącej usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku należącym do stron. Prawidłowe było również nałożenie przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia dwoma odrębnymi postanowieniami. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym brak jest wskazań dotyczących sposobu nakładania grzywny w celu przymuszenia w przypadku więcej niż jednego zobowiązanego. Podkreślić należy w związku z tym, że w tych przypadkach, gdy obowiązek ma być egzekwowany wspólnie od zobowiązanych na podstawie jednego tytułu wykonawczego przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie tak stanowią. W szczególności art. 27c tej ustawy regulujący kwestię egzekucji administracyjnej wobec małżonków stanowi, że "jeżeli egzekucja ma być prowadzona zarówno z majątku wspólnego zobowiązanego i jego małżonka, jak i z ich majątków osobistych, tytuł wykonawczy wystawia się na oboje małżonków". Zakładając racjonalność ustawodawcy należy uznać, że brak podobnego stwierdzenia w przepisach regulujących nakładanie grzywny w celu przymuszenia umożliwia organowi egzekucyjnemu nałożenie grzywny osobnymi postanowieniami, z osobnymi tytułami wykonawczymi. Natomiast brak w przedmiotowej sprawie podstaw do przyjęcia, że osoby zobowiązane do usunięcia nieprawidłowości łączy więź prawna o charakterze solidarnym. Orzeczenie w rozpoznawanej sprawie zostało skierowane do trzech osób, ale w przypadku postępowania egzekucyjnego nie można mówić o solidarności zobowiązanych. Zasadnie podkreślił w swoim w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., [...]; "pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego, a nie administracyjnego". Do tego pojęcia nie odwołuje się również Prawo budowlane. Na etapie postępowania egzekucyjnego, treść tytułu wykonawczego decyduje o zakresie obowiązku. Organ II instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na solidarne zobowiązanie stron, ale samo rozstrzygnięcie utrzymujące postanowienie organu I instancji w mocy było prawidłowe. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.