II SA/Sz 411/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010r. sprawy ze skargi E. i K. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nakładające na skarżących E. i K. R. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r., znak [...]. Z uzasadnienia powyższego postanowienia oraz akt postępowania wynika, iż decyzją z dnia [...] r., znak [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał skarżącym oraz I. R., współwłaścicielom budynku położonego w [...], przy ul. [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, związanych z wadliwym użytkowaniem przewodów kominowych, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji oraz dostarczenie pozytywnego protokołu ze sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych w terminie 7 dni od daty usunięcia nieprawidłowości. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności Ze względu na uchylanie się zobowiązanych od nałożonych obowiązków w wyznaczonym decyzją z dnia [...] r. terminie, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...]zł. Na powyższe postanowienie K. i E. R. złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie w całości i o wstrzymanie jego wykonania. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia tylko na Małżonków R., pomimo że zobowiązanymi są również współwłaściciele lokalu mieszkalnego oznaczonego numerem [...], którym jest [...] spadkobierców po L. R., w tym m. in. I. R. Ponadto zarzucili organowi pominięcie faktu niewykonalności zobowiązania, wynikającego z faktu, iż w przedmiotowym budynku są wydzielone dwa samodzielne lokale mieszkalne: lokal nr [...] stanowi własność skarżących, a lokal nr [...] należał do L. R. W chwili obecnej w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie są wpisani jako współwłaściciele lokalu nr [...] wszyscy spadkobiercy po L. R. Skarżący o osobach współwłaścicieli dowiedzieli się dopiero w [...]r. Wcześniej, nie były uregulowane sprawy spadkowe po zmarłym L. R., (postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zapadło w dniu [...]r., a wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej nastąpił w dniu [...]r.). Dopiero uregulowanie spraw spadkowych po zmarłym i ustalenie przez sąd cywilny jego spadkobierców spowodowało, iż możliwe stało się wystąpienie do sądu cywilnego z wnioskiem w przedmiocie rozstrzygnięcia sposobu korzystania z części wspólnych tego budynku. Taki wniosek złożyli w dniu [...]r. W tej sytuacji zachodzi czasowa niewykonalność nałożonego obowiązku i taki zarzut został sformułowany w zażaleniu z dnia [...]r. Jednocześnie skarżący wskazują, iż wykonali wszelkie inne obowiązki nałożone decyzją z dnia [...]r. na dowód czego przedłożyli stan podłączeń urządzeń. Z uwagi na sezon grzewczy i fakt, iż istniejące przyłącze jest jedynym do jakiego mają dostęp, nie jest możliwe faktyczne, nawet niezgodne z przepisami kodeksu cywilnego dotyczącymi współwłasności, odłączenie się przez skarżących od komina. Z tych względów skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż w świetle art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny miał prawo nałożyć na zobowiązanych – Państwa R. oraz I. R. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny obowiązany jest badać z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jednocześnie wobec faktu, iż ostateczna decyzja z dnia [...] r. wskazuje jako zobowiązanych K. i E. R. oraz I. R. – wszystkie te osoby odpowiadają za wykonanie nałożonych na nie obowiązków, a ich odpowiedzialność jest solidarna. Dlatego grzywna w celu przymuszenia została również nałożona na I.R. Na powyższe postanowienie K. i E. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu obrazę przepisu art. 127 w związku z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz postanowienia je poprzedzajacego, a nadto o stwierdzenie, iż zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że między nimi, a właścicielami lokalu nr [...] istnieje wieloletni konflikt na tle korzystania z części wspólnych budynku, w tym przewodów kominowych. Na tym tle zawisła przed Sądem Rejonowym sprawa, dotycząca rozstrzygnięcia o sposobie korzystania z rzeczy wspólnej. W takiej sytuacji znacznie skuteczniejsze i właściwsze było zastosowanie innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Ponadto skarżący utrzymują się jedynie z emerytur i nie stać ich na uiszczenie orzeczonej grzywny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wydane w sprawie rozstrzygnięcie. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących przedłożył wyrok Sądu Okręgowego z dnia [...]r. w sprawie [...], oddalający apelację skarżących od wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]r. sygn. akt [...] oddalającego wniosek skarżących – ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej przez przyznanie im do wyłącznego korzystania przewodu kominowego nr [...] (do którego podłączyli swój piec CO) i nakazanie właścicielom lokalu nr [...] odłączenie pieca kaflowego od tego przewodu kominowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według powyższych kryteriów oraz w granicach rozstrzygania zakreślonych w art. 134 P.p.s.a. doprowadziła do uznania, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw. Stosownie do treści art. 1a pkt 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Postępowanie egzekucyjne w administracji (dalej: u.p.e.a.) środkami egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym są: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z racji charakteru tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych – nałożenia grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Zgodnie natomiast z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, opartym na decyzji INGB z dnia [...]r. znak [...]. Postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie poprzedziło wydanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] r. na podstawie której zobowiązano K. i E. R. oraz I. R. do usunięcia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] z [...]. Poza tym decyzja ta nakazała zobowiązanym dostarczenie protokołu ze sprawdzenia stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Następnie organ po stwierdzeniu, że nałożone na strony obowiązki nie zostały wykonane postanowieniem z dnia [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 119, 121 § 2 i 4, 122 i 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954 ze zm.), nałożył na skarżących E. i K. R. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. informując, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Postanowieniem z tej samej daty, ten sam znak, i na tej samej podstawie prawnej organ I instancji nałożył na I. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. Dokonując w okolicznościach danej sprawy wyboru właściwego środka egzekucyjnego, organ powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl powołanego przez skarżących przepisu art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Skarżący podnieśli, iż w sytuacji wieloletniego konfliktu między współwłaścicielami części wspólnych budynku oraz zawisłą przed Sądem Rejonowym sprawą o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej pomiędzy nimi, właściwsze i skuteczniejsze byłoby zastosowanie środka wykonania zastępczego zamiast grzywny. Wobec tak sformułowanego zarzutu rozważyć należy, czy nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym w postaci usunięcia nieprawidłowości związanych z użytkowaniem przewodów kominowych, rzeczywiście stanowiło środek egzekucyjny bardziej uciążliwy od wykonania zastępczego, tak pod względem faktycznym, jak również ekonomicznym. Konieczne jest również ustalenie, czy w zaistniałych okolicznościach faktycznych wykonanie zastępcze w ogóle mogło zostać zastosowane. Przede wszystkim zauważyć należy, iż decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r. wydana została w wyniku stwierdzenia naruszenia przez współwłaścicieli budynku przy ul. [...] numer [...] w [...] K. i E. R. przepisów §§ 141 pkt 2 oraz art. 145 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) polegającego na samowolnym podłączeniu przez skarżących kotła grzewczego centralnego ogrzewania do przewodu kominowego dymowego, "obsługującego" piec kaflowy lokalu nr [...]. Zgodnie z powyższymi regulacjami zabronione jest stosowanie zbiorczych przewodów wentylacji grawitacyjnej, zaś kotły grzewcze na paliwo stałe mogą być przyłączone wyłącznie do samodzielnego, odrębnego przewodu kominowego. Zatem określony w decyzji INB z dnia [...]r., a dotyczący wszystkich współwłaścicieli budynku, to jest właścicieli lokali nr [...] i nr [...] obowiązek dostosowania sposobu korzystania z przewodów kominowych do stanu zgodnego z prawem polega w istocie na odłączeniu pieca etażowego c.o. skarżących od przewodu kominowego do którego był podłączony piec kaflowy z lokalu nr [...] oraz dostarczenia organowi nadzoru budowlanego pozytywnego protokołu ze sprawdzenia przewodów kominowych. W niniejszej sytuacji faktycznej zatem, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, które miałoby polegać - w przekonaniu skarżących - na odłączeniu należącego do skarżących pieca c. o. od przewodu kominowego numer [...] i podłączeniu go do osobnego przewodu, nie wymagałoby zbudowania nowej instalacji kominowej, przy jednoczesnym swoistym "kredytowaniu" tej inwestycji przez organ egzekucyjny. Gdyby natomiast uznać, że wykonanie zastępcze miałoby zostać ograniczone wyłącznie do odłączenia pieca skarżących od wspólnego z piecem kaflowym przewodu kominowego to sądzić należy, iż koszty takiego środka egzekucyjnego, obciążające skarżących były by znacznie wyższe niż w przypadku samodzielnego wykonania tej czynności przez zobowiązanych. Tym samym uciążliwość takiego środka egzekucyjnego mogłaby być większa, aniżeli zastosowana w niniejszej sprawie kara pieniężna, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 126 u.p.e.a. zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Grzywna w celu przymuszenia ma bowiem na celu wymuszenie na zobowiązanym wykonanie nałożonego we właściwym trybie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Ponadto chybiony jest zarzut skargi, iż tylko wobec skarżących jako właścicieli lokalu [...] został zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Taki sam środek został bowiem zastosowany wobec drugiej współwłaścicielki budynku I.R., co wynika z toczącej się przed tutejszym sądem sprawy o sygn. [...] (wyrok oddalający skargę I.R. z dnia [...]r.). Chybione są również – w świetle wyżej przytoczonych przepisów ustawy egzekucyjnej pozostałe zarzuty skargi. Powoływany przez skarżących konflikt pomiędzy współwłaścicielami budynku pozostaje bez znaczenia dla dokonywanej oceny w niniejszej sprawie. Ustalenie sposobu korzystania oraz wzajemne rozliczenia współwłaścicieli z tytułu zarządu rzeczą wspólną podlegają prawu cywilnemu i – w razie braku porozumienia – rozstrzygnięciu sądów cywilnych. Nie mają one zastosowania w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym sfery publiczno-prawnej, regulowanej przepisami prawa budowlanego. Wychodząc z mocy art. 134 p.p.s.a. poza granice skargi stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że osoby zobowiązane do usunięcia nieprawidłowości łączy więź prawna o charakterze solidarnym. Orzeczenie obowiązku w rozpoznawanej sprawie zostało skierowane do trzech osób, ale w przypadku postępowania egzekucyjnego nie można mówić o solidarności zobowiązanych. Zasadnie podkreślił w swoim w swoim wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., [...], iż pojęcie zobowiązania solidarnego należy do dziedziny prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Do tego pojęcia nie odwołuje się również Prawo budowlane. Na etapie postępowania egzekucyjnego, o zakresie obowiązku decyduje treść tytułu wykonawczego. Powyższe błędne stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, które jest prawidłowe. Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.