II SA/Sz 413/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę. J. S. pismem z dnia [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] Nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: J. S. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jednolity: (Dz. U. z 2002r. Nr 42 poz. 371 ze zm.) z tytułu pełnienia służby wojskowej w jednostce specjalnej w K. w okresie od [...] do [...]. Decyzją z dnia [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...], Kierownik Urzędu odmówił J. S. przyznania uprawnień kombatanckich. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w S. wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt ...) oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję ostateczną, stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu odmawiająca przyznania uprawnień kombatanckich jest zgodna z prawem, bowiem skarżący nie wykazał działalności kombatanckiej wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 oraz faktów, o których mowa w art. 4 ustawy z 24 stycznia 1991r. kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) z tytułu pełnienia służby wojskowej w jednostce specjalnej w K. w okresie od [...] do [...]. W dniu [...] J. S. złożył wniosek o zmianę decyzji ostatecznej i przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów rozpoznał ten wniosek w trybie art. 154 Kpa i decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Kierownik Urzędu decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...]. Zdaniem Kierownika Urzędu, w sprawie nie nastąpiły określone w art. 154 Kpa przesłanki "interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiające za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej". W dniu [...] J. S. złożył kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - dołączając do wniosku m. in. kopię pisma Wojskowych Służb Informacyjnych z dnia [...] dot. dokumentacji po zlikwidowanej Jednostce Wojskowej Nr [...], w której wnioskodawca również odbywał służbę wojskową w [...] r. Po rozpoznaniu tego wniosku Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa., postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie administracyjne, zakończone decyzją własną z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Kierownik Urzędu uznał, iż przedłożona przez wnioskodawcę kserokopia korespondencji z Instytutem Pamięci Narodowej stanowiła nowy dowód, a zatem w sprawie dotyczącej uprawnień kombatanckich mogła wystąpić przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Wznowienie postępowania zostało zakończone wydaniem w dniu [...] przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem okres odbywania służby w K. w [...] nie stanowi działalności kombatanckiej w rozumieniu art. 1-4 ustawy o kombatantach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek wniosku J. S. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]. W uzasadnieniu Kierownik Urzędu wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż podnoszona przez J. S. okoliczność odbywania służby wojskowej w okresie od [...] do [...], w tym także pełnienie tej służby w K. – zgodnie z ustawą o kombatantach nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. S. W wyniku rozpoznania skargi wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu dnia [...] oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 Kpa. jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wznowieniowym dopuszczalne było więc wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej (pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej) sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Oznacza to, że organ w tym postępowaniu wznowieniowym mógł jedynie na nowo (na podstawie ujawnionych nowych dowodów) badać istnienie przesłanek wymienionych w art. 154 § 1 Kpa., nie mógł natomiast po raz kolejny rozpatrywać kwestii przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, bo ten problem został już rozstrzygnięty odmownie inną decyzją ostateczną z dnia [...]. Odmowa przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich została ponadto prawomocnie potwierdzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w S. z dnia [...], którym oddalono skargę J. S. na decyzję organu z [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził m. in., że J. S. nie wykazał działalności wymienionej w art. 1 ust. 2 i w art. 2 oraz faktów o których mowa w art. 4 ustawy o kombatantach, a tym samym decyzja odmawiająca przyznania mu uprawnień kombatanckich jest zgodna z prawem. Jak słusznie zauważył Kierownik Urzędu w swej decyzji z dnia [...], ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (w myśl art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy prowadzące ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Ocena prawna wyrażona w ww. wyroku NSA z [...], wiąże zatem organy rozpoznające sprawę uprawnień kombatanckich J. S. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...]., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). W obu tych decyzjach organ nie zajmował się kwestią wyjaśnienia istnienia "istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję" i ewentualnym wpływem tych dowodów na przyjęty w decyzji ostatecznej z dnia [...] brak przesłanek przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej z dnia 17 marca 1998 r. z powodów społecznych lub z powodu słusznego interesu strony. Zamiast tego, w obu decyzjach wydanych po wznowieniu postępowania organ ponownie zajmował się wykazywaniem, iż skarżący nie nabył uprawnień kombatanckich, bowiem nie spełnił żadnego z warunków określonych w art. 1 – 4 ustawy o kombatantach, co zostało już prawomocnie rozstrzygnięte w 1998 r., a ponadto, wznowienie postępowania nie dotyczyło tej kwestii, lecz kwestii nowej oceny (na podstawie nowych dowodów) ww. interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które miałyby przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji z 9 kwietnia 2004 r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 1pkt 5 Kpa w związku z art. 1-4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (teks jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Urzędu wyjaśnił, iż dowód będący podstawą wznowienia postępowania administracyjnego nie daje podstaw do uchylenia decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich, a nowe dowody nie pozwalają na nową, odmienną od ustalonej w decyzji ostatecznej z dnia [...] ocenę istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. Organ podkreślił, że kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "słuszny interes strony" jednak w ocenie Kierownika Urzędu nie może się on sprowadzać do naruszania innych przepisów prawa. J. S. pismem z dnia [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednocześnie wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] Nr [...]. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na podstawie art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 1-4 , art. 22 ust.1 i art. 22 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1991r. kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz.U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], Nr [...]. Organ stwierdził, iż w wyniku ponownego rozpoznania spawy nie zmienia się stan faktyczny, który stanowił podstawę wydania decyzji ostatecznej z dnia [...], a nowe ujawnione dowody nie pozwalają na nową, odmienną od uprzednio ustalonej w decyzji ostatecznej z dnia [...] ocenę istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego za uchyleniem lub zmianą decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję J. S. podniósł argumenty przedstawiane już we wcześniejszych pismach kierowanych do organu, a dotyczących Jego służby w K. Skarżący podniósł, że czuje się pokrzywdzony, bowiem Jego sprawa ciągnie się już kilka lat, a organ odmawia mu przyznania uprawnień kombatanckich z powyższego tytułu. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o ile takie kryterium nie wynika z przepisu prawa materialnego. Z treści skargi jak i pozostałych pism procesowych skarżącego wynika, że nie rozumie on zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego i pozostałej w błędnym przekonaniu, że sprawa zakończona decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] i poddanej obecnie kontroli Sądu toczyła się w przedmiocie wniosku J. S. o przyznanie uprawnień kombatanckich. Wyjaśnić zatem trzeba skarżącemu, że jego wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich rozpatrzony został decyzją ostateczną Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] odmawiającą przyznania tych uprawnień z tytułu pełnienia służby wojskowej w jednostce specjalnej w K. w okresie od [...] – [...]. Decyzja ta była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] J. S. skargę oddalił. Ze sformułowanej w treści art. 16 § 1 kpa z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wynika, że decyzja taka jest rażąca, a jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub przepisach szczególnych. Oznacza to, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie poprzez wydanie decyzji kończącej jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego dopóty nie jest możliwe ponowne rozstrzyganie w przedmiocie objętym rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym trybie. W rozpatrywanej sprawie jak wynika to z akt administracyjnych nadesłanych sądowi przez organ wraz z odpowiedzią na skargę był uruchomiony jeden z przewidzianych kodeksem postępowania administracyjnego nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej wydanej w dniu [...]. Mianowicie, na wniosek J. S. z [...] Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych prowadził postępowanie w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazany w tym przepisie nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej odnosi się wyłącznie do decyzji nie wadliwych lub dotkniętych wadami nie istotnymi, a przesłanką jego zastosowania jest ustalenie, że za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie dochodzi więc w tym trybie do ponownego merytorycznego rozstrzygania w kwestii prawa lub obowiązku strony będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją ostateczną. Postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem J. S. z [...] zostało zakończone decyzją ostateczną z [...]. Do tej decyzji również odnosi się zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 kpa). Wyjaśnić też trzeba, że wznowienie postępowania administracyjnego do którego doszło na wniosek skarżącego z dnia [...] – jak wynika to z postanowienia Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] – dotyczyło postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] Nr [...] wydanej w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wydanej w trybie art. 154 kpa. Wskazaną w powyższym postanowieniu podstawę wznowienia postępowania stanowiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wydana w dniu [...] ostateczna decyzja wznowieniowa Nr [...] na skutek skargi J. S. została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA z dnia [...] sygn. akt [...] w którym Sąd stwierdził nieważność tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z [...]. Obecnie poddana kontroli Sądu decyzja ostateczna wydana po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowienionym jest decyzją rozstrzygającą sprawę w przedmiocie wznowienia wydaną na skutek wyżej wskazanego wyroku Sądu. Z tego względu badanie jej zgodności z prawem skupić się musiało na ocenie czy ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wydane po sądowym wyroku o charakterze kasacyjnym uwzględnia zapatrywanie prawne i wskazówki wynikające z tego wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Z treści uzasadnienia wyroku WSA z [...] wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie art. 154 § 1 kpa z dnia [...] było niewyjaśnieni istnienia podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz ewentualnego wpływu, w przypadku ustalenia, że podstawa ta wystąpiła, nowych dowodów na przyjęty w decyzji ostatecznej z [...] "brak przesłanek przemawiających za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej z dnia [...] z powodów społecznych lub z powodu słusznego interesu strony". Tak więc dla wypełnienia zaleceń Sądu Kierownik Urzędu powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy istotnie spełniona została przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie bowiem z art. 149 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1). Postanowienie takie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Z przepisu tego wynika, że postępowanie co do przyczyn wznowienia ma udzielić odpowiedzi na pytanie czy wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia nie tylko mieści się w katalogu przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 – 8 kpa lub w art. 145a § 1 kpa, ale także czy przyczyna ta realnie zaistniała. W niniejszej sprawie jak już była mowa w tym wyżej jako przyczynę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną wskazano art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończenia decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który je wydał. Dopiero w przypadku ustalenia, że wyżej wskazana przesłanka wznowienia zaistniała organ mógłby rozważać dalsze kwestie związane z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Podkreślić jednak trzeba, na co już zwracał uwagę WSA w Szczecinie w/w wyroku z [...], że rozstrzygnięcie istoty sprawy w stanie faktycznym jaki zaistniał w niniejszej sprawie odnosić się mogło wyłącznie do istoty sprawy zakończonej decyzją ostateczną wydaną w trybie art. 154 § 1 kpa, a więc do istoty sprawy zakończonej decyzją odmawiającą uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji ostatecznej natomiast rozstrzygnięcie istoty sprawy nie mogło odnosić się do istoty sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Kontrolowana z tego punktu widzenia zaskarżona decyzja spełnia wyżej przedstawione wymogi respektuje bowiem zalecenie Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] sygn. [...]. Wprawdzie uzasadnienie tej decyzji jest lakoniczne i zbędnie odnosi się do decyzji z [...], jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy bowiem z akt administracyjnych wynika, że postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do wykazania spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący wprawdzie powoływał się na pismo WSI z [...], co było podstawą wydania postanowienia o wznowieniu postępowania jednakże dokonane przez organ, zgodnie z zaleceniem Sądu, poszukiwanie dokumentów wskazanych w tym piśmie polegające na zwróceniu się do IPN dało wynik negatywny w tym sensie, że nie dostarczyło informacji wskazujących na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji z [...], a nie znanych organowi, który decyzję tę wydał. IPN w piśmie z [...], które w zaskarżonej decyzji z [...] błędnie opisano jako pismo z dnia [...] stwierdził, że "wskazane w piśmie WSI z dnia [...] dokumenty nie zawierają informacji odnośnie służby wojskowej J. S. w JW. [...]". W ocenie Sądu stanowisko organu co do braku podstawy wznowienia jest w tej sytuacji prawidłowe, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.