II SA/Sz 413/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. W dniu [...] r. na Terminalu [..] w Ś., funkcjonariusze Oddziału Celnego w Ś. Urzędu Celnego w S., przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego marki [..] o numerze rejestracyjnym [..] oraz naczepy ciężarowej o numerze rejestracyjnym[...] . Powyższym zespołem pojazdów wykonywano przewóz ładunku z[...] . Z toku kontroli, z której sporządzono protokół kontroli, stwierdzono naruszenia polegające na: przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu w dniach [...] r. o [...]\ , skróceniu dziennego czasu odpoczynku w dniach [..] r. o [...] minuty, skróceniu dziennego czasu odpoczynku w dniach [..] r. o[...] , przekroczeniu dopuszczalnego czasu pracy bez przerwy w dniu [..] . Do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia kierowca M.S. oświadczył, że odmawia składania zeznań Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2014 r. Naczelnik Urzędu Celnego w S. wszczął z urzędu w stosunku do firmy [..] Spółki . z o.o. w S. postępowanie w sprawie naruszenia przepisów o czasie pracy kierowcy, o czasie prowadzenia pojazdu, obowiązkowych przerwach i odpoczynku w postaci; 1) przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu w dniach [..] r. o[..] ; 2) skrócenia dziennego czasu odpoczynku: w dniach [..] r. o [..] oraz w dniach [...] r. o[..] , 3) przekroczenia dopuszczalnego czasu pracy bez przerwy w dniu [..] r. o [...] (nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców). W dniu [...] r. wpłynęło do organu pierwszej instancji pismo Spółki, w którym ww. wniosła o ponowną analizę materiału dowodowego i uwzględnienie jej wyjaśnień co do stwierdzonych naruszeń. Naczelnik Urzędu Celnego w S. decyzją z dnia [...] r.[...] , na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli, nałożył na przedsiębiorcę Spółki z o.o., karę pieniężną w wysokości [...] zł, w tym za skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz za nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Odstąpiono od wymierzenia kary za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzania pojazdu wskazując ,iż w okresie [..] r. kierowca nie przekroczył dopuszczalnych [...] prowadzenia pojazdu. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, art. 6 K.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że katalog naruszeń wynikających z protokołu kontroli oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest różny (zbieżne są 3 z 4 stwierdzonych naruszeń), a organ nie wyjaśnił przyczyny powstania tej zmiany. Ponadto wskazała, że w świetle art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 50 pkt 1 lit. k i art. 68 ust. 2 u.t.d. funkcjonariusz celny nie posiada uprawnień do kontroli okresów aktywności kierowcy (w oparciu do ustawę o czasie pracy kierowców) w stosunku do kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Decyzją z dnia [..]r. nr [..] Dyrektor Izby Celnej w S. uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [..] r. w całości i orzekł o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej kwocie [...] zł za: 1.naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku: a) kara pieniężna w kwocie [...] złotych - o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (l.p. 5.3.1. załącznika nr 3 do u.t.d.), b) kara pieniężna w kwocie [...] złotych (słownie: dwieście) - za każdą następną rozpoczętą godzinę (l.p. 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d.); 2.naruszenie polegające na nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców - kara pieniężna w kwocie [...] złotych (l.p. 8.4. załącznika nr 3 do u.t.d.). W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 92a ust. 1 u.t.d ten kto wykonuje przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej, a wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Odnosząc się do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, organ po przytoczeniu treści art. 8 ust. 1-4 i 8, art. 9, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 uznał za udowodnione, że do wymaganego min.11 -godzinnego okresu odpoczynku dziennego kierowcy w dniach 6-7 maja 2014 r. zabrakło [...] minut (odpoczynek wynoszący [..] min stwierdzono pomiędzy godz. [..] r., który został przerwany wjazdem na prom trwającym od godz. 5[..] r.). Natomiast dokonując analizy danych cyfrowych na karcie kierowcy oraz przyjmując do wyliczenia dopuszczalność odebrania odpoczynku dziennego trwającego min. 9 godzin uznano, że w okresie [..] r. dzienny odpoczynek został skrócony o [..] minuty, a nie [...] godz. i [..] min., jak ustalił to organ I instancji. Poza tym, akta sprawy potwierdzają, że w sześciogodzinnym okresie pracy kierowcy w dniu [...] r. liczonym od godziny [..] kierowca nie odebrał żadnej przerwy, co stanowi o naruszeniu art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty odwołania podnosząc, że wbrew twierdzeniu Spółki funkcjonariusze celni są uprawnieni do kontroli czasu pracy kierowców w zakresie przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców. Przepis art. 89 ust. 1 u.t.d. jako uprawnionych do kontroli wymienia m.in. funkcjonariuszy celnych, a każdy, z organów uprawnionych do kontroli na mocy tego przepisu posiada kompetencje do nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem za poszczególne naruszenia określone w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie. Po przytoczeniu przepisów art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1 i art. 4 pkt 22 u.t.d. organ podkreślił ,że ustawa o transporcie drogowym daje możliwość kontrolowania przedsiębiorców w zakresie obowiązków i warunków wymienionych w ustawie o czasie pracy kierowców, w której wskazano, że określa ona czas pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy, zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Również powołany przez stronę przepis art. 50 pkt 1 u.t.d. nie wyklucza możliwości kontroli czasu pracy takich kierowców, ale dotyczy on wyłącznie Inspekcji Transportu Drogowego. Ustosunkowując się do kolejnego zarzutu odwołania organ zaznaczył, że zarówno w protokole kontroli oraz w postanowieniu o wszczęciu postępowania organ I instancji wskazał takie same naruszenia, zaś w decyzji z dnia [...] r. uznając, że nie doszło do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, odstąpił od wszczęcia postępowania i wymierzenia kary w tym zakresie. Ponadto organ II instancji stwierdził, że w sprawie nie zaistniała możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności w trybie art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Strona pomimo wystosowanego do niej wezwania, nie złożyła wyjaśnień, czy zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy oraz prawidłowe zasady wynagradzania. Nie przedstawiła również dowodów na okoliczność braku wpływu na zaistniałe naruszenia, zaś materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że okoliczności popełnienia zarzucanych naruszeń były takimi, które powinna była przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Spółka . z o.o. z siedzibą w S. zaskarżyła opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. W skardze skarżąca podniosła takie same zarzuty i argumentację jak w odwołaniu. Zarzucając zatem naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, art. 6 K.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię przepisów art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 2 lit a i b ustawy o transporcie drogowym oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, wskazała na rozbieżność katalogu naruszeń wynikających z protokołu kontroli oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i na brak uprawnienia organu do kontroli czasu pracy kierowców (w oparciu o ustawę o czasie pracy kierowców) zatrudnionych w ramach stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta, została bowiem wydana przy zastosowaniu właściwych norm prawnych i prawidłowej ich interpretacji, a nadto przy uwzględnieniu wymaganych w toku postępowania administracyjnego reguł zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.-dalej K.p.a.). Zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu określają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. 2013 r., poz. 1414 ze zm.- dalej u.t.d.). Zgodnie z art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie, zaś wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. W niniejszej sprawie, materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji w pełni potwierdza fakt naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, tj. przepisów o czasie pracy kierowcy, obowiązkowych przerwach i odpoczynku, przez skarżącą Spółkę, czego strona nie kwestionuje. Natomiast Spółka podważa prawidłowość wszczęcia postępowania wskazując na rozbieżność występującą pomiędzy katalogiem naruszeń wynikających z protokołu kontroli a zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz kwestionując uprawnienia funkcjonariuszy celnych do kontroli czasu pracy kierowców zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Jak wynika z akt sprawy, wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło postanowieniem z dnia [..] r. w oparciu o wynik kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [..] r., zawarty w protokole o nr[..] . W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń, za które wymierza się karę pieniężną, wyznaczają granice przedmiotowe postępowania administracyjnego. Niekorzystne dla podmiotu kontrolowanego wyniki tej kontroli stanowią podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 1 K.p.a., a w razie potwierdzenia ustaleń zawartych w protokole z kontroli, do wydania decyzji nałożenia kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 153/08). W ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż katalog naruszeń wynikających z protokołu kontroli drogowej oraz postanowienia o wszczęciu postępowania jest w istocie taki sam i nie ma w nim takich różnic, które uzasadniałyby zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Wbrew twierdzeniu skarżącego wszystkie naruszenia wymienione w powyższych dokumentach są zbieżne, a ewentualne różnice, które wynikają ze sposobu formułowania są nieistotne i nie mają wpływu na kwalifikację prawną tych naruszeń. Podkreślenia wymaga, że w załączniku do protokołu kontroli drogowej odnośnie opisu stwierdzonych naruszeń wskazano pod l.p.1 "naruszenie punktu 8.4. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym i art. 92a ust. 6 u.t.d." - "przekroczony dopuszczalny czas pracy bez przerwy o[..] " (k. 17 akt administracyjnych). W opisie szczegółowym zawartym na karcie 16 akt administracyjnych stwierdzono, że przekroczenie maksymalnego czasu pracy bez wymaganej przerwy o [..] min miało miejsce w dniu [...]r. W załączniku nr 3 do u.t.d. pod punktem 8.4. mieści się naruszenie "nieudzielenia przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców". Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, powyższe naruszenie określił jako "przekroczenie dopuszczalnego czasu pracy bez przerwy w dniu [..] r. o [..] minut (nieudzielenie przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców)"- k.24 akt administracyjnych. Zdaniem Sądu, w tym postanowieniu chodzi o to samo naruszenie co wskazane w protokole kontroli drogowej, a jedynie doprecyzowane poprzez przytoczenie brzmienia naruszenia wynikającego z pkt 8.4. załącznika nr 3 do u.t.d. w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że zawarte w postanowieniu o wszczęciu postępowania naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego nie odbiega od stwierdzonych w protokole naruszeń. Stąd zarówno postępowanie wyjaśniające jak i zaskarżona decyzja, jako mające źródło w ustaleniach protokołu, są przedmiotowo spójne. Za niezasadną Sąd uznał również argumentację skargi, kwestionującą uprawnienia funkcjonariuszy celnych do dokonania kontroli czasu pracy kierowcy, zatrudnionego na podstawie umowy o pracy. Stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 87 ust. 1 u.t.d. do kontroli dokumentów, w tym zapisów urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są funkcjonariusze celni. Ponadto w myśl art. 2 ust. 1 pkt 7 lit. a w zw. z art. 30 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1404 ze zm.) kontrola drogowa, na zasadach określonych w przepisach odrębnych (do których należy zaliczyć ustawę o transporcie drogowym) należy do zadań Służby Celnej. Z powołanych przepisów wynika wprost, że funkcjonariusze celni są podmiotami upoważnionymi do dokonywania kontroli przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego w zakresie wskazanym przez ustawę o transporcie drogowym. W świetle definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 22 lit. r u.t.d. obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki i warunki wynikające m.in. z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r., poz. 1155 oraz z 2013 r. poz. 567). Z kolei ustawa o czasie pracy kierowców określa czas pracy kierowców wykonujących przewóz drogowy, zatrudnionych na podstawie stosunku pracy (art. 1) i obejmuje regulację co do wymaganych przerw (art. 13). Analiza ww. przepisów prowadzi więc do jednoznacznego wniosku o słuszności stanowiska organu odwoławczego, że funkcjonariusze celni są uprawnieni do kontroli czasu pracy kierowców (w oparciu o ustawę o czasie pracy kierowców) zatrudnionych w ramach stosunku pracy. Przy czym Sąd podziela w pełni argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na potwierdzenie powyższego poglądu, w tym prawa organów Służby Celnej do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za naruszenie przepisów z zakresu czasu pracy kierowców. Natomiast powołany w skardze przepis art. 50 pkt 1 lit. k ustawy o transporcie drogowym nie może stanowić podstawy prawnej do określenia zakresu przedmiotowego uprawnień kontrolnych funkcjonariuszy celnych. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, przepis ten określa wyłącznie zadania Inspekcji Transportu Drogowego, do których to zaliczono kontrolę przestrzegania czasu pracy przedsiębiorców osobiście wykonujących przewozy drogowe oraz osób niezatrudnionych przez przedsiębiorcę, lecz osobiście wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Uprawnień przyznanych Inspekcji Transportu Drogowego przez ustawodawcę nie można odnieść do Służby Celnej, gdyż w przepisach ustawy o transporcie drogowym brak jest unormowania, które odsyłałoby do odpowiedniego stosowania art. 50 pkt 1 u.t.d do funkcjonariuszy celnych. Takiego odesłania nie można domniemywać ani wywodzić ze wskazanego przez skarżącego art. 89 ust. 1 pkt 3 u.t.d., który to kompetencję do kontroli przepisów dotyczących wykonania przewozów drogowym, obok Inspekcji Transportu Drogowego, przyznał również funkcjonariuszom celnym. Odesłanie powinno być bowiem wyraźnie wskazane, a takiego przepis ten nie zawiera. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wobec prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, istniały podstawy do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Przy czym organ odwoławczy, korzystając ze swych kompetencji kasacyjno-reformatoryjnych, wobec niestwierdzenia istnienia przesłanek odstąpienia od ukarania strony skarżącej, zasadnie uchylił decyzję organu I instancji jednocześnie orzekając o zmniejszeniu nałożonej kary pieniężnej do łącznej kwoty [...] zł. Reasumując stwierdzić należy, że skoro zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, również nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.