II SA/Sz 416/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011r. sprawy ze skargi J. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art.98a ust.1 i la ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. nr 102,poz. 651 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. i J. G., /reprezentowanych przez radcę prawnego B. K./, od decyzji Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału geodezyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż decyzją nr [...] z dnia [...] roku Wójt Gminy ustalił Państwu M. i J. G. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...], jako działka nr [...], w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości na działki oznaczone numerami geodezyjnymi od [...] do [...], zatwierdzonego, na wniosek właściciela nieruchomości, decyzją tego organu z dnia [...] roku, która stała się ostateczna w dniu [...] roku. Od powyższej decyzji M. i J. G., reprezentowani przez radcę prawnego B. K., wnieśli odwołanie, w którym domagali się uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie i wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zasady postępowania administracyjnego, w tym nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie zawiadomił o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Zarzucili również, że rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na operacie szacunkowym, którego wiarygodność, z uwagi na liczne zastrzeżenia strony do jego treści, została przez nią skutecznie podważona, a tym samym okoliczność wzrostu wartości nieruchomości nie została udowodniona. Odwołujący się stali na stanowisku, że podział nieruchomości był jedynie podziałem technicznym, zgodnym z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, niezmierzającym do wzrostu wartości nieruchomości, który został dokonany jedynie w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych wybudowanych na dzielonej działce. Na działce wybudowano dwa budynki, w których znajduje się kilkadziesiąt lokali. Nabywcy lokali, oprócz prawa ich własności, nabywają udział w częściach wspólnych budynku oraz we współwłasności gruntu, na którym posadowiony jest ten budynek. W związku z tym podział nieruchomości na mniejsze działki, na których posadowione są budynki, stał się niezbędny. Taki podział nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości i nie spowodował wzrostu tej wartości. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium za zasadny uznało zarzut braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz niezawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, po uzyskaniu wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego, który był autorem operatu szacunkowego, wykorzystanego w sprawie. Kolegium wywiodło także, że prowadząc ponownie postępowanie organ powinien wyjaśnić, czy rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat, znał wszystkie istotne okoliczności sprawy, w tym cel i przyczynę podziału nieruchomości i czy te okoliczności wpłynęły na wartość nieruchomości, czy też nie miały one na tę wartość wpływu. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Wójt Gminy ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji M. i J. G., reprezentowani przez radcę prawnego B. K., ponownie odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, brak udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości, a także nieuwzględnienie przez Wójta Gminy okoliczności podnoszonych przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] roku. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy z dnia [...] roku w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, że organ ten w sposób niedopuszczalny ograniczył postępowanie dowodowe oraz prawo strony do czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, przez to, że wydał decyzję w sprawie, pomimo wniosku strony o niewydawanie decyzji co najmniej do dnia [...] roku, z uwagi na jej zamiar przedłożenia istotnego dowodu w sprawie, tj. operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony. Konsekwencją takiego postępowania był następnie brak rozpatrzenia wniosku strony w sposób wymagany dyspozycją art. 101 § 3 kpa. Niedopuszczalne jest zaś wydanie decyzji kończącej postępowanie bez uprzedniego rozpatrzenia złożonego żądania zawieszenia postępowania. W trakcie prowadzonego kolejny raz postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przedłożonej przez strony opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego Z. J. sporządzonej w dniu [...] roku, na ich zlecenie. W dniu [...] roku pełnomocnik złożył pismo strony, w którym ustosunkował się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, po zapoznaniu się z tym materiałem w dniu [...] roku. W piśmie tym wniesiono o pominięcie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę J. G., ze względu na naruszenie przy jego sporządzaniu obowiązujących zasad, o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego rzeczoznawcy Z. J. z dnia [...] roku, oraz o odstąpienie od wymierzenia opłaty adiacenckiej wobec braku wzrostu wartości nieruchomości oraz umorzenie postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Wójt Gminy ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości powstałym na skutek jej podziału geodezyjnego. Od tej decyzji Państwo M. i J. G., reprezentowani przez radcę prawnego B. K., ponownie wnieśli odwołanie, w którym domagali się jej uchylenia w całości i umorzenia postępowania. Odwołujący się zarzucili, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że na skutek podziału technicznego nieruchomości doszło do wzrostu wartości powstałych wskutek podziału nowych działek, gdy w rzeczywistości wartość nieruchomości po podziale zmalała. Zarzucili także, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz określone w nim zasady postępowania administracyjnego przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego wiarygodność została skutecznie podważona. W świetle przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego na jej zlecenie, wzrost wartości nieruchomości nie został udowodniony. Odwołujący się stoją na stanowisku, że podział nieruchomości był jedynie podziałem technicznym, dokonanym w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych wybudowanych na dzielonej działce, a organ nie wyjaśnił znaczenia tej okoliczności, która ma zasadnicze znaczenie dla sprawy. Jest to niezgodne z zaleceniami zawartymi w treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej poprzednią decyzję w sprawie. W odwołaniu zarzucono także, że naruszony został art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności, których uwzględnienie nakazał organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając powyższe odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, organ może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji "o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Rada Gminy w uchwale z dnia [...] roku nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowej opłaty adiacenckiej, ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed dokonaniem podziału geodezyjnego, a wartością jaką ma po dokonaniu podziału. W myśl art. 146 ust. la ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 156 ustawy, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat, szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa ściśle przesłanek przesądzających o powstaniu obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, a decyzja organu gminy o tym, czy w konkretnym przypadku należy wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia tej opłaty należy do tzw. uznania administracyjnego. W związku z tym kontrola Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadza się do sprawdzenia, czy nie zostały naruszone przepisy postępowania oraz przepisy materialno-prawne przy ustalaniu opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim ustalić należy, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki naliczenia opłaty adiacenckiej, określone w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, to jest, czy doszło do podziału nieruchomości, czy podział spowodował wzrost wartości nieruchomości oraz czy od podziału nie upłynęły 3 lata, czy prawidłowo ustalono wysokość wzrostu wartości nieruchomości i wysokość opłaty adiacenckiej. Sprawdzić należy również, czy zastosowano obowiązujące przepisy i zasady postępowania administracyjnego w zakresie w jakim mogło to mieć wpływ na decyzję. Kolegium przeanalizowało dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, w szczególności decyzję o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność Państwa G. oraz operaty szacunkowe sporządzone przez dwóch rzeczoznawców majątkowych. W operatach tych określona została wartość nieruchomości przed podziałem i pb dokonaniu podziału. Z operatu sporządzonego na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę J. G. (z klauzulą aktualizacyjną do dnia [...] roku) wynika, że na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że strona miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu i ze swych uprawnień korzystała, zapoznając się z dokumentami zawartymi w aktach sprawy i składając pisma zawierające twierdzenia i wnioski w sprawie. Z operatu przedłożonego przez stronę, sporządzonego na jej zlecenie przez rzeczoznawcę Z. J. wynika, że nie nastąpił wzrost lecz spadek wartości nieruchomości w wyniku podziału. Państwo G., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli pismo, w którym ustosunkowali się do materiału dowodowego i przedstawili szereg zarzutów do operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu przez J. G., domagając się pominięcia go oraz uwzględnienia wniosków wynikających z treści operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie przez Z. J., żądając odstąpienia od ustalenia opłaty adiacenckiej z uwagi na to, że nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ pierwszej instancji przekazał zarzuty dotyczące operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie autorowi, w celu ustosunkowania się do nich i wyjaśnienia wątpliwości i niejasności, w wyniku czego rzeczoznawca majątkowy przedłożył organowi pisemne wyjaśnienia, zawierające odpowiedź na zarzuty strony, stwierdzając w podsumowaniu, że podtrzymuje oszacowaną wartość nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił swą ocenę obydwu operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości i szczegółowo wyjaśnił dlaczego dał wiarę w trafność opinii rzeczoznawcy J. G. i odmówił mocy dowodowej operatowi rzeczoznawcy Z. J. Z przepisu art. 157 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego stosownie do przepisu art. 98a ust. 1 zastosowanie przy ustalaniu wartości nieruchomości w wypadku wymiaru opłaty adiacenckiej, wynika, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców. Dotyczy to też sytuacji, gdy zachodzi rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości. Kolegium podziela pogląd sformułowany w doktrynie, że postępowanie przewidziane w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny. Organy administracyjne rozpoznające sprawę, mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, także i tego, który sporządzony został na zlecenie strony. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści, a po ich uzyskaniu ocenić wartość dowodową opinii rzeczoznawcy i zająć właściwe stanowisko. Zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych (art. 84 § 1 k.p.a.) w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ administracji (podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Fakt, iż rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, szczególnie w świetle przedłożenia przez stronę kontropinii. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Dysponując dwoma operatami, różniącymi się znacznie w swej treści i wynikach dokonanego oszacowania wartości nieruchomości, organ jest uprawniony i zobowiązany do samodzielnej oceny wartości dowodowej tych opinii i uznania, któremu z tych dowodów dał wiarę, a któremu odmówił wiarygodności. Organ jest obowiązany przedstawić tę ocenę w decyzji i wyjaśnić dokładnie swój sposób rozumowania oraz przyczynę zajętego stanowiska. Z treści art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W ocenie Kolegium postępowanie organu pierwszej instancji zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone zgodnie z tymi zasadami. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonał oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonych zarówno na własne zlecenia jak i na zlecenie strony. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią, czy też opiniami rzeczoznawcy (rzeczoznawców). Dowody te podlegają swobodnej ocenie organu, co do ich wiarygodności i mocy dowodowej. W zaskarżonej decyzji przedstawiono wyczerpująco ocenę obydwu dowodów oraz argumenty przemawiające za uznaniem za prawidłową i zasługującą na uwzględnienie opinię rzeczoznawcy J. G. Po przeanalizowaniu tych dokumentów oraz pozostałych dowodów zgromadzonych w aktach sprawy Kolegium stwierdziło, że zaprezentowana ocena dowodów oraz stanowisko organu pierwszej instancji w. sprawie są prawidłowe i zasługują na poparcie. Operat rzeczoznawcy J. G. spełnia wymogi określone obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wyceny nieruchomości. Wskazano w nim właściwe podstawy prawne i metodologiczne, oparto się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości i nieruchomości przyjętych do porównania, dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości, co pozwala na uznanie, że określone w nim wartości nieruchomości nie są zawyżone. Natomiast operat przedstawiony przez stronę nie jest przekonujący, już tylko z uwagi na nieprawidłowo określone parametry nieruchomości, to jest błędne przyjęcie do obliczenia nieprawidłowo określonej powierzchni nieruchomości (uwzględnienie w obliczeniach działki wydzielonej pod poszerzenie drogi publicznej, brak wyceny działki przeznaczonej pod [...]) oraz przyjęcie, że mniejsze działki (po podziale) maja taką samą wartość jak dzielona działka, z której one powstały, bez podania uzasadnienia dla takiego twierdzenia, podczas gdy z doświadczenia życiowego wynika, że kilka działek o mniejszej powierzchni jest więcej warte, niż jedna duża działka. Kolegium stwierdziło więc, że organ I instancji był uprawniony do uwzględnienia opinii Pana G. i odrzucenia opinii Pana J. Zarzut odwołujących się, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz określone w nim zasady postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego wiarygodność została skutecznie podważona, jest niesłuszny. Organ dokonał bowiem oceny wszystkich dowodów, w tym obydwu opinii rzeczoznawców i wyciągnął z tej oceny prawidłowe wnioski. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, że organ nie wyjaśnił znaczenia okoliczności, iż podział nieruchomości był jedynie podziałem technicznym i został dokonany jedynie w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych wybudowanych na dzielonej działce, a która to okoliczność, zdaniem strony, ma zasadnicze znaczenie dla sprawy. SKO stwierdziło, iż sposób dokonania podziału nieruchomości oraz stan tej nieruchomości był rzeczoznawcy znany, tak z decyzji w sprawie podziału, jak i w wyniku dokonania oględzin nieruchomości, na których między innymi rzeczoznawca oparł swe ustalenia. Rzeczoznawca, dysponujący fachową wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości, oszacował wartość nieruchomości uwzględniając także i tę okoliczność, że podział związany był z wybudowaniem budynku mieszkalnego na części dzielonej działki. Kolegium doszło do przekonania, że obowiązujące przepisy prawa w omawianym zakresie nie uzasadniają twierdzenia odwołujących się, że sama przyczyna podziału, określonego przez nich jako "podział techniczny", przesądza o tym, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W przepisach dotyczących opłaty adiacenckiej nie pojawia się określenie "podziału technicznego", ani też nie można z nich wywodzić, że przyczyna podziału determinuje obowiązek ustalenia, bądź odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Wzrost wartości nieruchomości jest zjawiskiem zobiektywizowanym, oderwanym od przyczyny dokonania podziału tej nieruchomości. Dla kwestii opłaty adiacenckiej ważne jest jedynie, aby wzrost wartości tej nieruchomości był wynikiem zatwierdzenia podziału nieruchomości, zaś bez znaczenia pozostaje przyczyna dokonania podziału na wniosek strony. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 przez nieuwzględnienie przez organ pierwszej instancji okoliczności, których uwzględnienie nakazał organ odwoławczy przekazując wcześniej sprawę do ponownego rozpatrzenia, SKO stwierdziło, iż również ten zarzut nie zasługuje na uznanie, albowiem organ odwoławczy nie może nakazywać organowi pierwszej instancji uwzględnić jakichkolwiek okoliczności. Organ odwoławczy, w celu wyeliminowania naruszenia prawa, mogącego skutkować wydaniem nieprawidłowej decyzji, może w decyzji kasacyjnej udzielić wskazówek co do tego jakie okoliczności powinny być zbadane i ustalone. Tak należy rozumieć użyte w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego określenie "...może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Organ drugiej instancji nie może zaś przesądzać o tym, które okoliczności mają być uwzględnione, a tym bardziej, które dowody mają być przyjęte jako potwierdzające stanowisko organu pierwszej instancji, a którym organ ten powinien odmówić mocy dowodowej. Przesądzałoby to o rozstrzygnięciu, co jest niedopuszczalne i stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. W związku z tym, Kolegium stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zostały ustalone wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, przy zachowaniu zasady swobodnej oceny dowodów i wyciągnięte prawidłowe wnioski uzasadnione prawidłowo zastosowanymi przepisami prawa. Powyższą decyzję ostateczną J. G. i M. G., reprezentowani przez radcę prawnego B. K. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to : - art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez uznanie, iż na skutek podziału działki nr [...] doszło do wzrostu wartości powstałych wskutek podziału nowych działek, gdy w rzeczywistości wartość po podziale zmalała, w szczególności ze względu na powstanie wskutek podziału działki - drogi wewnętrznej o powierzchni ponad [...] powierzchni działki przed podziałem i o wartości kilkudziesięciokrotnie mniejszej niż przed podziałem; - art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez ustalenie na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wartości nieruchomości po podziale w sposób rażąco odbiegający od jej realnej wartości rynkowej, co spowodowane jest nieuwzględnieniem przeznaczenia nowopowstałych działek; - art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę J. G., który to operat w sposób rażący narusza dyspozycję wskazanego przepisu, w szczególności poprzez błędne zastosowanie metody porównawczej wyceny nieruchomości i tym samym przyjęcie, iż działka przeznaczona na drogi wewnętrzne jest nieruchomością podobną do działki przeznaczonej pod mieszkalnictwo; - § 26 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym w sposób rażący naruszającym dyspozycję wskazanego przepisu, w szczególności poprzez ustalenie, iż nieruchomości podobne do działki nr [...] (działki przeznaczonej na drogi wewnętrzne) nie były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym i porównanie przedmiotowej działki z działkami przeznaczonymi pod budownictwo mieszkalne, podczas gdy w rzeczywistości w przypadku działek nie będących przedmiotem obrotu na lokalnym rynku ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj, wskazany przepis zobowiązywał do przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych na rynku regionalnym bądź lokalnym; - § 36 ust. 1 i 2 w zw. z § 36 ust. 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej na operacie szacunkowym w sposób rażący naruszającym dyspozycję wskazanego przepisu, w szczególności poprzez wycenę działki nr [...] w sposób nieuwzględniający cen transakcyjnych działek przeznaczonych lub zajętych na drogi publiczne lub wewnętrzne oraz wycenę wskazanej działki w oparciu o porównanie z cenami transakcyjnymi działek przeznaczonych pod "mieszkalnictwo wielorodzinne" (funkcji przedmiotowej nieruchomości przed jej podziałem); wskazane założenie całkowicie pozbawia wskazany operat szacunkowy przymiotu przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ przeznaczenie [...] powierzchni dzielonej nieruchomości na drogę wewnętrzną stanowi jeden z głównych skutków przeprowadzonego podziału; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony, w szczególności poprzez nie uwzględnienie lub brak ustosunkowania się do: - podnoszonego przez stronę zarzutu, iż podział był tylko i wyłącznie "techniczny" i został dokonany celem przeniesienia własności poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych w wybudowanych na dzielonej działce budynkach wielomieszkaniowych, w związku z czym nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości; - podnoszonego przez stronę zarzutu, iż na skutek podziału "technicznego" działki nr [...] -łączna wartość powstałych po podziale działek zmalała ze względu na powstanie wskutek podziału m.in. działki - drogi wewnętrznej o powierzchni ponad [...] powierzchni działki przed podziałem i o wartości kilkudziesięciokrotnie mniejszej niż obszar przed podziałem; - stanowiska strony dotyczącego operatu J. G., jak i Z. J. (w szczególności zawartego w piśmie strony z dnia [...]r.), a także niepowołanie kolejnego biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia, czy wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału rzeczywiście nastąpił, a w razie ustalenia, że taki wzrost nieruchomości nastąpił, ustalenie wysokości wzrostu; - art. 80 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu szacunkowego, którego wiarygodność, z uwagi na liczne zastrzeżenia strony do jego treści i ustaleń, została skutecznie podważona; a tym samym okoliczność wzrostu wartości nieruchomości należącej do strony nie została udowodniona, w szczególności ze względu na przedłożony operat szacunkowy Z. J., który jednoznacznie zaprzecza prawdziwości ustaleń operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i wykazuje, iż ze względu na wyodrębnienie wskutek podziału drogi o powierzchni ponad [...] powierzchni działki przed podziałem wartość nieruchomości po podziale zmalała; - art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez: - pominięcie faktu, iż na skutek podziału technicznego działki nr [...] - łączna wartość powstałych po podziale działek zmalała ze względu na powstanie wskutek podziału m.in. działki - drogi wewnętrznej o powierzchni ponad [...] powierzchni działki przed podziałem i o wartości kilkudziesięciokrotnie mniejszej niż obszar przed podziałem; - niewyjaśnienie zarzutu, iż podział był tylko i wyłącznie techniczny i został dokonany celem przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych w wybudowanych na dzielonej działce budynkach wielomieszkaniowych -w związku z czym nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, podczas gdy rozstrzygnięcie tej okoliczności ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszego postępowania; - nieuwzględnienie obowiązku spoczywającego na organie w zakresie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego; - nieuwzględnienie interesu strony związanego ze złożonymi wnioskami; - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pełnomocnika skarżących o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwością wypowiedzi co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, a tym samym pozbawienie skarżących prawa czynnego udziału w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; 2) stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3) umorzenie postępowania administracyjnego w obu instancjach; 4) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji; 5) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W związku z podniesionymi wyżej zarzutami skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu: wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] r. (Rep. [...] nr [...]) oraz wypisu z aktu notarialnego z dnia [...] r. (Rep. [...]) - na okoliczność rzeczywistej wartości transakcyjnej nieruchomości - drogi wewnętrznej opisanej jako działka nr [...] ([...] zł) oraz jej rażącego zawyżenia w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali podnoszoną wcześniej argumentację, iż podział, jakiemu poddano przedmiotową działkę stanowił podział wyłącznie techniczny, nie zmierzający do wzrostu wartości dzielonej nieruchomości. Został on dokonany w celu przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych w wybudowanych na dzielonej działce budynkach oraz wydzielenia drogi wewnętrznej. Nabywcy lokali oprócz prawa własności lokali, wraz z nieruchomością, nabywają udział w częściach wspólnych poszczególnych budynków oraz udział we współwłasności gruntu, na którym posadowiony jest budynek. Skarżący nie odnieśli żadnych korzyści materialnych z tego tytułu. Wskutek podziału - z dotychczasowej działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne o powierzchni [...]ha wyodrębniono działkę przeznaczoną na drogę wewnętrzną o powierzchni [...]ha. Ponadto na potrzeby [...] przeznaczono powierzchnię [...]ha oraz na poszerzenie drogi gminnej powierzchnię [...]ha. W konsekwencji po podziale pierwotne przeznaczenie zachował jedynie obszar o powierzchni [...]ha, tj. uległ zmniejszeniu o ponad [...]%.. Wartość nieruchomości przeznaczonych na drogi jest co najmniej kilkudziesięciokrotnie mniejsza od wartości nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, do stwierdzenia czego nie potrzeba wiadomości specjalnych. Teren działki przeznaczonej pod drogi wewnętrzne i elementy małej architektury jest automatycznie wyłączony z możliwości zabudowy wielorodzinnej i nie może być wprost porównywalny do cen uzyskiwanych za nieruchomości z możliwością zabudowy. Walory techniczno użytkowe nieruchomości po podziale (stan nieruchomości) praktycznie wykluczają możliwość wzrostu wartości nieruchomości o kwotę aż [...] zł. W tym kontekście dalece bardziej wiarygodne są ustalenia rzeczoznawcy majątkowego Z. J., zgodnie z którymi wartość nieruchomości spadła z wartości sprzed podziału [...]zł do kwoty po podziale - [...]zł. W pismach składanych w trakcie postępowania (także pismo z dnia [...]r.), skarżący podnieśli szereg zarzutów uzasadniających wniosek o pominięcie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. ze względu na naruszanie przy jego sporządzaniu zasad określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Powyższe sprawiło, iż podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był operat szacunkowy, nie mogący, z uwagi na wskazane uchybienia, stanowić dowodu - co uzasadnia stanowisko, iż organ nie udowodnił, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w niniejszej sprawie, który to wzrost uprawniałby organ do ustalenia opłaty adiacenckiej. Liczne naruszenia operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu, brak merytorycznego rozpoznania zarzutów podniesionych przez skarżących, pominięcie dowodu z operatu rzeczoznawcy powołanego na zlecenie skarżących, na podstawie którego jednoznacznie należy stwierdzić, iż operat stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu nie może stanowić dowodu w sprawie, prowadzą do wniosku, że okoliczność wzrostu wartości nieruchomości należącej do skarżących nie została nawet uprawdopodobniona, nie mówiąc już o jej udowodnieniu. Zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.), to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia wzrostu wartości nieruchomości, by możliwe było ustalenie opłaty adiacenckiej w warunkach, o których mowa w art. 98a u.g.n., co jednakże w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Zdaniem skarżących obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. w sprawie [...]). Tymczasem organ pierwszej instancji w całym toku postępowania, mimo zdecydowanego stanowiska strony skarżącej, iż wskutek podziału nie uzyskała ona żadnej korzyści, którą można byłoby uznać za majątkową oraz zgłoszenia odpowiednich wniosków dowodowych i twierdzeń nieuwzględnionych przez organ, nie wykazał, by uzyskanie takiej korzyści po stronie skarżącej miało miejsce. Fakt znacznego spadku wartości nieruchomości opisanej jako działka nr [...], zajmującej przeszło [...] powierzchni nieruchomości przed podziałem, potwierdzają nadto zawierane przez skarżących umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i jego sprzedaży oraz umowy sprzedaży udziału ułamkowego. Np w § [...] umowy zawartej w dniu [...] r. przez skarżących z A. J. L., cena sprzedaży udziału ułamkowego wynoszącego [...] we współwłasności nieruchomości stanowiącej drogę, objętej księgą wieczystą nr [...] (a więc przedmiotowej działki nr [...]) określona została na kwotę [...] zł. Identyczna cena wskazana jest także w umowie z dnia [...] r., zawartej między skarżącymi a P. i B. L. Obie umowy zawarte zostały na długo przed wydaniem pierwszej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak można łatwo wyliczyć, kupujący zapłacili jedynie [...] zł/m2. Powyższa kwota w sposób rażący odbiega od kwoty wskazanej w operacie szacunkowym J. G., przyjętej również za podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, iż wg opinii rzeczoznawcy J. G. wartość 1 m2 działki przeznaczonej pod drogi wewnętrzne wynosić ma aż [...] zł (wg opinii Z. J. - [...] zł) Ponadto, w przypadku określania wartości nieruchomości według stanu na datę wydania decyzji podziałowej należy zwrócić szczególną uwagę na stan techniczno-użytkowy nieruchomości przed podziałem. W tej dacie wyceniana nieruchomość ma sporządzony projekt podziału, jako załącznik do decyzji podziałowej przez uprawnionego geodetę. Zatem do szacowania wartości nieruchomości powinny być poszukiwane transakcje podobnymi nieruchomościami z opracowanymi projektami podziału. Z uwagi na fakt, że takie nieruchomości nie są z reguły przedmiotem obrotu rynkowego, wobec tego do oszacowania wartości przyjmowane są transakcje nieruchomościami o zbliżonych powierzchniach do nieruchomości wycenianej, bez naniesionych projektów podziału. Wobec tego określona w ten sposób wartość nieruchomości w stanie przed podziałem jest zawyżona, ponieważ nie uwzględnia poniesionych kosztów właściciela na sporządzenie projektu podziału geodezyjnego i skutkuje ustaleniem wyższej opłaty adiacenckiej. W celu określenia prawidłowej podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej należy do wartości nieruchomości, oszacowanej w stanie przed podziałem dodać koszty sporządzenia projektu podziału geodezyjnego dla wycenianej nieruchomości, określone w oparciu o przeciętne koszty robót geodezyjnych na lokalnym rynku. W niniejszej sprawie przy ocenie wartości nieruchomości po podziale, koszty sporządzenia projektu ([...] złotych) nie zostały jednak uwzględnione, co bezpośrednio wpłynęło na zawyżenie ustalonej opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a u.g.n., podstawą wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wartość nieruchomości po podziale określa się dla stanu na datę kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartości te określane są według poziomu cen z daty wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Definicję wartości rynkowej nieruchomości zawiera art. 151 ust. 1 u.g.n., określając ją jako "najbardziej prawdopodobną cenę". W myśl art. 150 ust. 5 u.g.n., określania tej wartości dokonują rzeczoznawcy majątkowi w formie operatu szacunkowego. Na gruncie niniejszego postępowaniu do określenia wartości nieruchomości po podziale przyjęto podejście porównawcze, opisane w art. 153 ust. 1 u.g.n., a polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podobnie jak Wójt Gminy, spośród dwóch sporządzonych operatów szacunkowych za wiarygodny uznali jedynie operat rzeczoznawcy J. G. W ocenie skarżących, opinia wskazanego rzeczoznawcy w sposób rażący narusza przytoczone powyżej ustawowe dyspozycje, a określona w operacie rzekoma wartość rynkowa nieruchomości po podziale w żaden sposób nie odpowiada "najbardziej prawdopodobnej cenie rynkowej". Wynika to z rażącego naruszenia przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n., polegającego na jego niezastosowaniu przy wycenie działki nr [...], przeznaczona została na drogę wewnętrzną. Nie ulega wątpliwości, iż działka przeznaczona na cele mieszkaniowe posiada wielokrotnie wyższą wartość od działki przeznaczonej pod drogę. Dojście do takiej konkluzji nie wymaga nawet wiadomości specjalnych - wskazują na to również zasady logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Z opinii rzeczoznawcy J. G., na której oparł się organ jednoznacznie wynika, iż biegły całkowicie świadomie naruszył dyspozycję § 36 wskazanego rozporządzenia, bezpodstawnie przyjmując do porównania działki przeznaczonej pod drogą wewnętrzną - działki przeznaczone pod mieszkalnictwo wielorodzinne. Przepis zawarty w § 36 ust 1 w pierwszej kolejności nakazuje uwzględnienie przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne uwzględnienie transakcji dotyczących gruntów nabywanych pod budowę dróg publicznych, a proces określania wartości nieruchomości powinien być poprzedzony analizą właściwego rynku nieruchomości, w tym analizą cen transakcyjnych występujących na tym rynku. Oznacza to, że pierwszym krokiem rzeczoznawcy majątkowego powinna być próba wyceny w oparciu o transakcje dotyczące nabywania gruntów przeznaczonych pod drogi. Rzeczoznawca J. G. zaniechał wywiązania się z tego obowiązku. Nie polegają na prawdzie twierdzenia rzeczoznawcy, jakoby na rynku lokalnym w ostatnich latach miały miejsce jedynie dwie transakcje działkami pod drogi. Rzeczoznawca pominął m.in transakcje wykazane w dołączonych przez skarżących aktach notarialnych. Większą liczbę transakcji wykazał również rzeczoznawca Z. J. w sporządzonym przez siebie operacie. Niezależnie od powyższego, przyjmując nawet hipotetycznie, iż innych transakcji związanych z działkami przeznaczonymi lub zajętymi na drogi nie było, rzeczoznawca obowiązany był w takiej sytuacji skorzystać § 26 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. oprzeć się na cenach transakcyjnych za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku nieruchomości. Stosowanie analogii do wielokrotnie droższych nieruchomości pod budowę mieszkań jest całkowicie bezzasadne i sprawia, że przygotowany operat jest bezprzedmiotowy. Zmiana przeznaczenia działki nr [...], stanowiącej ok. [...] powierzchni podzielonej nieruchomości, stanowiła jeden z głównych skutków przeprowadzonego podziału. Nieprawdopodobne jest założenie, iż potencjalni deweloperzy lub inni racjonalni uczestnicy rynku nieruchomości gruntowych zapłaciliby za nowopowstałą nieruchomość gruntową przeznaczoną pod drogi wewnętrzne i elementy małej architektury oszacowaną wartość w wysokości [...] zł/m2, czyli łącznie ponad [...] zł. Wolnorynkowe transakcje sprzedaży udziałów w nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne jednoznacznie wskazują, iż poziom jednostkowych cen jest znacznie niższy w stosunku do kwot uzyskiwanych w obrocie gruntami inwestycyjnymi. Podział nieruchomości na poszczególne nieruchomości gruntowe nie oznacza zawsze wzrostu wartości każdej z parceli. Wartość nowopowstałych nieruchomości gruntowych jest powiązana z indywidualnymi cechami użytkowymi działek, które są przez nabywców identyfikowane i wartościowane odpowiednio do ich roli w kontekście sposobu użytkowania i charakteru, do którego grunty te są przeznaczone. Wyjaśnienie okoliczności, czy podział był tylko i wyłącznie techniczny i został dokonany celem przeniesienia poszczególnych części nieruchomości na nabywców lokali mieszkalnych ma więc istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszego postępowania. Stanowisko takie podzieliło nawet Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaleceniach zawartych w treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. w sprawie o sygnaturze akt [...]. Tym bardziej niezrozumiałe jest odstąpienie od wyjaśnienia przedmiotowej kwestii w późniejszym etapie sprawy. Dokładna analiza akt sprawy, w tym merytoryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych przez skarżących, a także przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, doprowadziłoby organ do wniosku, iż dalsze prowadzenie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe, gdyż do wzrostu wartości nieruchomości nie doszło. Ponadto skarżący podnoszą, że ich pełnomocnik nie został poinformowany o przysługujących mu prawach, a co istotniejsze, nie został wyznaczony termin, w którym możliwe były zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wypowiedź co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od dnia wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy do dnia wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona skarżąca pozbawiona była więc prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie procedury administracyjnej, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości swe stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuję: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako: ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych tj. zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynie w przypadku stwierdzenia takich naruszeń Sąd eliminuje zaskarżony akt z obrotu prawnego – zgodnie z dyspozycją art. 145 i nast. p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę w powyższym zakresie Sąd uznał, że organy administracji orzekając w niniejszej sprawie nie naruszyły prawa. Przedmiotem sprawy jest ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości na wniosek właściciela (tzw. opłaty adiacenckiej). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej: ugn), z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ze wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ugn; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ugn); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W rozpoznawanej sprawie nie budziły wątpliwości przesłanki wymienione w pkt. 1, 2 i 4. Sporna natomiast w sprawie stała się okoliczność wzrostu wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału. W przypadku postępowania, którego przedmiotem jest ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości organ prowadzący postępowanie winien opierać się na środkach dowodowych określonych w art. 84 kpa, gdyż są one niezbędne dla rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym organ I instancji przeprowadził dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. i oparł się na wynikach tego operatu. Sporządzenie operatu przez osobę o potwierdzonych w szczególnym trybie kwalifikacjach (rzeczoznawcę majątkowego), powoduje iż ustalenia zawarte w operacie generalnie korzystają z domniemania niewadliwości. Operat szacunkowy opracowany przez posiadającego odpowiednie uprawnienie w tym zakresie rzeczoznawcę, ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa. Do organu orzekającego należy ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie nie może zatem wkraczać w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego i jej korygować ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. (por. wyrok WSA z dnia [...]r. sygn. [...]). Powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek lub braków rzutujących na jego wartość dowodową. Oceniając pod względem formalnym operat szacunkowy autorstwa J. G. organ I instancji nie stwierdził, aby zawierał on uchybienia. W wykonanym operacie szacunkowym wskazano właściwie podstawy prawne oraz podstawy metodologiczne jego sporządzenia. Zbadano szczegółowo stan prawny przedmiotowej nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny. Dokonano prawidłowej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości. W postępowaniu tym Wójt Gminy spełnił zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia niezbędnego dla wydania orzeczenia materiału dowodowego. W związku z podniesionym przez stronę zastrzeżeniami i kwestionowaniem wartości dowodowej operatu szacunkowego organ ten zwrócił się do autora operatu szacunkowego o rozpatrzenie i wyjaśnienie tych wątpliwości. Treść tych wyjaśnień została uwzględniona w decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Powyższe spełniło zasadę wyrażoną w art. 77 kpa. Wyjaśnienia te – zdaniem Sądu - nie budzą zastrzeżeń. Podnosząc zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona skarżąca wskazuje przyczyny dokonania podziału geodezyjnego działki nr [...], stwierdzając, iż podział nieruchomości miał charakter wyłącznie techniczny i nie wpłynął na wzrost wartości nieruchomości po podziale w stosunku do jej wartości przed podziałem, co powoduje, że brak jest podstaw do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy, na którym oparły się organy obu instancji zawiera zdaniem skarżących liczne uchybienia, które zostały przez nich wykazane w odwołaniu oraz skardze. Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 157 ust.1 ugn oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W sytuacji, gdy strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (wyrok WSA z dnia [...] r. sygn. [...], wyrok WSA z [...]r. sygn. [...]). Zgodnie z art. 157 § 2 ugn sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego opracowanego na zlecenie organu. Zatem w świetle tego przepisu sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego oceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust.1. Z powyższych względów operatowi sporządzonemu na wniosek strony skarżącej przez Z. J. nie można przyznać wartości dowodowej w sprawie oraz stanowić podstawy do ustalenia przez organ wartości nieruchomości, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Należy zatem uznać, iż Wójt Gminy prowadząc postępowanie administracyjne, dokonał prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego autorstwa J. G. Dokonanie przez organ oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym i uznanie, iż stanowi on wystarczający dowód w sprawie, wypełnia dyspozycję przepisu art. 80 kpa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zna pojęcia "podziału technicznego". Istotne jest jedynie, czy wskutek dokonanego podziału nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. W rozpatrywanej sprawie okoliczność ta została w wymagany ustawą sposób wykazana. Sąd podziela pogląd organu, oparty na stanowisku rzeczoznawcy J. G., iż brak jest podstaw do uznania, że wydzielenie w rezultacie podziału działki jej części pod drogę wewnętrzną powoduje obniżenie wartości dzielonej działki. W okolicznościach niniejszej sprawy każdy z właścicieli działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] uzyskał odpowiedni udział w działce, stanowiącej drogę wewnętrzną, bez której nie byłoby możliwe prawne i faktyczne użytkowanie wydzielonych działek. Wydzielone działki uzyskują swe walory ekonomiczno – użytkowe, jedynie łącznie z udziałem w drodze wewnętrznej. Jest oczywiste, że droga wewnętrzna nie będzie przedmiotem odrębnego obrotu. Wówczas jej wartość rynkowa mogłaby być rzeczywiście niższa czy wręcz zerowa. W niniejszej sprawie działka ta stanowi niejako dopełnienie każdej z wydzielonych wskutek podziału działek. W wyniku podziału nieruchomości może nastąpić wzrost jej wartości w ujęciu gospodarczym, prawnym i technicznym. Wynikiem podziału może bowiem być wydzielenie działek budowlanych lub zmiana przeznaczenia nieruchomości dająca możliwość lepszego jej wykorzystania. Każdy wzrost wartości nieruchomości powoduje wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Udział podmiotów publicznych w ukształtowaniu nowej wartości działki poprzez podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację na rynku stanowi podstawę do rozłożenia korzyści płynących ze zwiększenia atrakcyjności rynkowej działek zarówno na właściciela, jak i na wspólnotę gminną, reprezentowaną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Opłata adiacencka to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym położona jest działka, takich działań, które zwiększą jej wartość. Oczywistym jest, że większa nieruchomość jest trudniejsza do zbycia ze względu na cenę i możliwość jej racjonalnego wykorzystania zgodnie z potrzebami, niż nieruchomość o mniejszej powierzchni wydzielonej geodezyjnie. Nie ma więc wątpliwości co do okoliczności, iż wartość nieruchomości w wyniku jej podziału wzrosła. Całkowicie niewiarygodne jest zatem stanowisko zawarte w alternatywnym operacie opracowanym na zlecenie skarżących przez Z. J., z której wynika, iż po podziale wartości nieruchomości zmalała. Niezasadne jest też stanowisko skarżącego, iż rzeczoznawca J. G., którego operat został przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji powinien był uwzględnić fakt, iż przed podziałem przedmiotowej nieruchomości opracowany został plan jej podziału, co także miało wpływ na ocenę wartości tej nieruchomości, a także uwzględnić koszty przeprowadzonego podziału. Opracowanie planu podziału nieruchomości jest elementem całej operacji podziału, w wyniku którego powstaje zmiana wartości dzielonej nieruchomości. Nie może być to zatem odrębnie oceniany element wpływający na wartość nieruchomości. Dlatego do oceny jej wartości można było - jak uczynił to rzeczoznawca J. G. przyjąć wynikającą z operatu cenę jednostkową 1 m2 jak i dla działek związanych z poszczególnymi lokalami budynku wielorodzinnego zbudowanego na działce nr [...]. Dodać należy, iż wartość nieruchomości jest kategorią obiektywną, ustaloną w oparciu o ściśle określone przepisami prawa (art. 149 – 159 ugn) kryteria. W świetle tych przepisów nie jest istotne i nie ma znaczenia za jaką kwotę właściciel sprzedał wydzielone działki i jaką uzyskał korzyść. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu – zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a.