II SA/Sz 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta zawiadomił B. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia przy ul. [...]w [...]poprzez zadaszenie ciągu pieszego oraz umieszczenia w nim ogródka letniego wraz z ekspozycją towaru. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. z 2007 r. Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), Uchwały Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 marca 2004 r. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), orzekł o nałożeniu na B. S. kary pieniężnej w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, będącego drogą powiatową ul. [...]w okresie od dnia [...]r. do dnia [...]r. tj. dni [...], poprzez umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym. B. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z którego nie wynika, czy przedmiotowy teren rzeczywiście stanowi pas drogowy. Poza tym, Kolegium zakwestionowało ustalenie okresu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia wskazując na niedopuszczalność uwzględnienia jako początkowej daty kontroli przeprowadzonej bez wiedzy strony i przed oględzinami, w toku których dokonano pomiaru powierzchni zajętego pasa drogowego. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), Uchwały Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 marca 2004 r. oraz art. 104 kpa, Prezydent Miasta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o nałożeniu na B. S. kary pieniężnej w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ I instancji opisał chronologicznie czynności procesowe od momentu stwierdzenia w dniu [...]r. faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego bez zezwolenia. Wskazał między innymi, że w okresie kiedy Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrywało odwołanie strony, inspektorzy Urzędu Miasta w dniu [...] r. dokonali inwentaryzacji obiektu budowlanego, jakim było zadaszenie na stałe połączone z gruntem. Ustalono, że jest to obiekt o tej samej powierzchni, zinwentaryzowanej podczas oględzin dokonanych w dniach [...]r. Organ wyjaśnił, że uwzględniając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. do akt włączył mapę w skali [...], na której zaznaczono granicę pasa drogowego, jak i powierzchnię zajętego pasa drogowego. Z ewidencji gruntów pobrano akty własności działek, które są wyszczególnione na w/w mapie. Ponadto wskazał, że orzeczoną karę ustalił w oparciu o opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu budowlanego ([...]m2 ) i liczby dni zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia począwszy od dnia, w którym dokonano obmiaru zadaszenia tj. [...]r. ([...] dni) i stawki opłaty za dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego (2 zł) określonej w Uchwale Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 marca 2004 r. W tym stanie sprawy, powołując się na treść art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, organ uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy. B. S. wniósł odwołanie od tej decyzji uważając, że jest niesprawiedliwa i bardzo krzywdząca oraz niezgodna ze stanem faktycznym, bowiem pod zadaszeniem od połowy [...]r. nie ma ogródka letniego, a ekspozycja towarów znajduje się w wydzielonym wąskim pasie przylegającym do obiektu handlowego. Na takiej samej szerokości eksponują swoje towary pozostali sprzedawcy na tej ulicy, jednak ukarać się chce tylko jego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania : 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia w zakresie terminu zajęcia pasa drogowego oraz wysokości wymierzonej kary i ustaliło termin zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od dnia [...]r. do dnia [...]r. ([...] dni) i wymierzyło z tego tytułu karę administracyjną w wysokości [...]zł, 2) w pozostałej części, zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło brzmienie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto organ wyjaśnił, że podstawę do ustalenia wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego stanowi ustalenie powierzchni zajętego pasa drogowego. W przedmiotowym postępowaniu – zdaniem organu II instancji - nie można uwzględnić wyników kontroli pasa drogowego z dnia [...]r., albowiem została ona przeprowadzona bez pomiarów zajęcia pasa drogowego oraz nie można uznać za udowodnioną powierzchnię zajętego pasa drogowego w dniu [...]r., gdyż powierzchnia ta została przyjęta z oświadczenia strony, bez dokonania pomiarów. Organ odwoławczy ustalił, na podstawie akt sprawy, że udowodnione zajęcie pasa drogowego nastąpiło od dnia [...]r. tj. w terminie przeprowadzenia oględzin i ustalenia prawidłowej powierzchni zajętego pasa drogowego. Karę obliczył jako dziesięciokrotność iloczynu powierzchni zajętego pasa drogowego ([...]m2) liczby dni ([...] dni) oraz stawki opłaty wynikającej z Uchwały nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujścia z dnia 25 marca 2004 r. (2 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wyjaśniło, że zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie, dotyczy zajęcia przez umieszczenie zadaszenia nad pasem drogowym, zatem okoliczność, że został z pasa drogowego usunięty ogródek letni nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ponadto organ podkreślił, że nie bada w przedmiotowej sprawie przyczyn i podstaw zajęcia pasa drogowego przez sąsiednie podmioty. Na powyższą decyzję, B. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając naruszenie art. 77 i 80 kpa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz nieudowodnienie w sposób prawidłowy czynu, za który wymierzono karę pieniężną. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca wskazała, że nałożenie kary pieniężnej w wysokości [...]zł było nieuzasadnione, bezduszne oraz sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej, ponieważ organy obu instancji nie uwzględniły okoliczności dotyczących bezpieczeństwa przechodniów. Zadaszenie zostało bowiem wykonane w celu ochrony ludzi przed ewentualnymi urazami spowodowanymi spadającymi gałęziami oraz opadami atmosferycznymi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że początek zajęcia ustalił na dzień, w którym nastąpiło protokolarne stwierdzenie zajęcia pasa drogowego z równoczesnym dokonaniem pomiaru jego powierzchni. Za udowodnione zatem Kolegium przyjęło zajęcie przedmiotowego pasa w okresie od [...]r. do [...]r. Okoliczności podniesione w skardze dotyczące funkcji pełnionej przez zadaszenie nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem strona nie zwracała się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie wiaty w pasie drogowym, a podstawę prawną decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami wymierzenia kary na jego podstawie są : -zajęcie pasa drogowego, -brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. Do warunków zastosowania kary, przewidzianej omawianym przepisem, nie należą takie okoliczności jak: motywacja z powodu, której doszło do zajęcia pasa drogowego oraz przyczyny niewystąpienia o stosowne zezwolenie. Dlatego takie podnoszone przez skarżącego okoliczności, jak działanie - w jego przekonaniu - dla dobra klientów tj. zamontowanie zadaszenia jako ochrony przed opadami atmosferycznymi i elementami przyrody spadającymi z drzew są bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie ma też znaczenia w sprawie okoliczność, że inne osoby też naruszają przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy. Okoliczność, że osób zajmujących pas drogowy bez zezwolenia jest więcej oraz że na osoby te nie nałożono kary nie stanowi podstawy do uznania za niezgodną z prawem decyzji wydanej w skarżącego sprawie. W sytuacji, gdy bezsporne jest w sprawie, że skarżący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie posiadał oraz wobec prawidłowości – w świetle zebranego materiału dowodowego – ustalenia, że przedmiotowe zadaszenie znajdowało się w pasie drogi powiatowej stwierdzić trzeba, że przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że zaistniała okoliczność uzasadniająca i obligująca do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest zgodne z prawem. Oceniając prawidłowość wymiaru orzeczonej kary sąd administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Wyjaśnić trzeba, że przepisy ustawy nie dają organowi orzekającemu w tym przedmiocie możliwości odstąpienia od jej wymierzenia oraz nie zezwalają na wymierzenie kary na zasadzie uznania administracyjnego. Zasady ustalenia kary są bowiem sztywne. Podkreślenia wymaga, że samowolne zajęcia pasa drogowego zachodzi nie tylko w przypadku usytuowania obiektu bezpośrednio na powierzchni gruntu znajdującego się w obrębie działki stanowiącej pas drogowy, ale także w przypadku usytuowania obiektu niezwiązanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg pod powierzchnią gruntu, jak i nad tą powierzchnią np. poprzez montaż zadaszenia, banera reklamowanego, zawieszenie na słupie lub drzewie plakatu, reklamy itp. Każde umieszczenie obiektu (niezwiązanego z jednym z celów wskazanych w art. 40 ust. 1 ustawy) w pasie drogowym wymaga, stosownie do tego przepisu, zezwolenia właściwego zarządcy drogi, bowiem tylko ten zarządca jest uprawniony do dokonania oceny, czy planowana ingerencja w pas drogowy nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z powodu tej właśnie ochronnej funkcji postępowania w przedmiocie zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, mimo braku wymaganego zezwolenia, jest sankcjonowane obligatoryjną karą pieniężną. Jeżeli zatem, skarżący zamontował zadaszenie, zajmując w ten sposób pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to o wysokości kary decyduje powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy tego zadaszenia bez względu na to, czy pod zadaszeniem tym były usytuowane inne elementy typu : stoliki, krzesła czy ekspozycja towaru. Organ II instancji, zgodnie z zasadą praworządności i prawem strony do czynnego udziału w postępowaniu, rozstrzygnął kwestię ilości dni samowolnego zajęcia pasa drogowego przyjmując, że należy dokonać obliczeń począwszy od daty pierwszej czynności procesowej oględzin, dokonanej z udziałem strony, a więc od [...]r. do dnia, w którym możliwe jest dowodowe wykazanie trwania stanu bezprawnego tj. do dnia [...]r. i konsekwentnie do tego zgodnego z prawem stanowiska skorygował decyzję organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do określenia stosownej kary. Prawidłowo została w sprawie przyjęta stawka opłaty (2 zł za dzień) za zajęcie pasa drogowego. Stawka ta zgodna jest z § 4 ust. 1 pkt 2 lit.b Uchwały Nr XXI/174/2004 Rady Miasta Świnoujście z dnia 25 marca 2004 r. (Dz. U. Woj. Zach. Nr 33, poz.613). W tym stanie sprawy, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu. Dlatego orzeczono, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalić skargę.