II SA/Sz 417/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.N.M.431/5055/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 pkt. 11, art. 20 ust. 2, ust. 3, art. 17, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił A. S. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawczyni") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią - M. K. na okres od 1 kwietnia 2023r. do 26 lipca 2023r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że dnia 24 kwietnia 2023 roku Strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią. W wyniku rozpoznania wniosku organ I instancji decyzją z dnia 25 maja 2023 r. odmówił prawa do wnioskowanego świadczenia z uwagi na fakt, iż nie da się ustalić, od kiedy powstała niepełnosprawność M. K.. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia 26 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, by przy ponownym ustalaniu prawa do świadczenia uwzględnić zstępnego spokrewnionego w pierwszym stopniu tj. syna osoby wymagającej opieki - W. K.. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że M. K. zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia 26 października 2020 r. została uznana za osobę niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Odnosząc się do sytuacji rodzinnej organ ustalił, że mąż osoby wymagającej opieki, jak i jej dwóch synów nie żyje, natomiast trzeci z synów mieszka w Niemczech. W oparciu o wywiad środowiskowy z dnia 8 maja 2023 r. organ ustalił, że Wnioskodawczyni mieszka wspólnie z mężem i trójką dzieci. Natomiast osoba wymagająca opieki prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że w dniu 2 listopada 2023 r. Strona złożyła oświadczenie, zgodnie z którym syn osoby wymagającej opieki W. K., mimo iż nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności zmaga się z poważnymi dolegliwościami zdrowotnymi. Z uwagi na stan zdrowia uzyskał prawo do wcześniejszej emerytury. Ponadto od ponad 30 lat mieszka za granicą i tym samym nie jest w stanie sprawować należytej opieki nad matką. Nadto Strona poinformowała organ, że jej babcia zmarła w dniu 26 lipca 2023 r. Podsumowując organ wskazał, że opiekę nad osobą niepełnosprawną do dnia jej śmierci sprawowała Skarżąca, zaś zły stan psychiczny, jak i fizyczny syna M. K. wykluczał możliwość podjęcia nad nią opieki. Mając powyższe na uwadze uznał, że nie zostały spełnione przesłanki wskazane w ustawie, a w rezultacie stwierdził brak podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie zgadzając się z powołaną decyzją A. S. złożyła od niej odwołanie, jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do przedmiotowego świadczenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nie uwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania, decyzją z dnia 25 kwietnia 2024 r. nr SKO.N.M.431/5055/2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U z 2023 r. poz. 1429), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie umorzyło postępowanie odwoławcze. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że od 1 stycznia 2024 r. ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej jako "u.ś.w."), ustawodawca wprowadził nowe zasady dotyczące m.in. przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej do dnia 31 grudnia 2023 r. obowiązuje art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 a u.ś.r. zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższej regulacji wynika, że osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwałoby dopiero w przypadku gdyby nie istniały inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki lub osoby te legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia Kolegium zwróciło uwagę, że w kontrolowanej sprawie Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią M. K.. Odwołując się do zgromadzonych w sprawie dokumentów organ odwoławczy ustalił, że Strona do dnia śmierci babci sprawowała nad nią opiekę. Jest też osobą zaliczoną do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, gdyż zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a więc w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Pomiędzy rodzicem a dzieckiem występuje pierwszy stopień pokrewieństwa, natomiast między babcią a wnukiem drugi stopień. W rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowiło, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, którą obciąża obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy zobowiązane w pierwszej kolejności dzieci żyją i nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazana wątpliwość została rozstrzygnięta w uchwale NSA podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którą warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Odnosząc treść powołanej uchwały do rozpoznawanej sprawy Kolegium podniosło, że Strona jest spokrewniona z osobą wymagającą opieki w drugim stopniu, a jak wynika z jej oświadczenia złożonego dnia 2 listopada 2023 r. - osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki tj. syn W. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że skoro Skarżąca nie była osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mogła ona skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad nią do dnia jej śmierci. Skutkuje to także tym, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej u.ś.w., z uwagi na dyspozycję art. 63 ust. 1 u.ś.w. zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., należy stosować przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym do tego dnia. Mając na uwadze, iż organ I instancji uznał, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, u której nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wynika, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Oznacza to, że organ I instancji rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. miał obowiązek zbadać, czy Wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Przeprowadzenie badania w tym zakresie jest jednak, w ocenie organu II instancji, bezprzedmiotowe albowiem brak było podstaw, z przyczyny wskazanej powyżej do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast z brzmienia art. 17 ust. 1 ustawy, obowiązującego od 1 stycznia 2024 r. nadanego przez art. 43 pkt 4 lit. a u.ś.w., wynika, że: świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 oraz z 2022 r. poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo- wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Końcowo organ przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o jego umorzeniu. Następnie podkreślił, że babcia Strony - M. K. zmarła w dniu 26 lipca 2023 r. Śmierć osoby, której miała dotyczyć opieka wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne skutkuje tym, że nie można rozstrzygać o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2024 r. W związku z tym, w ocenie Kolegium, postępowanie w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało je umorzyć. Uznając zaskarżoną decyzję za krzywdzącą A. S. wywiodła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wyjaśniła, że zajmowała się babcią wiele lat. Od śmierci ojca Strony, a syna osoby niepełnosprawnej, czyli od marca 2023 r. opiekowała się babcią przez 24 godziny na dobę przez okres ponad 4 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, to jest weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Dostrzec przy tym należy, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji - orzekające w sprawie - nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych uregulowań prawnych Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, gdyż miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny, został już przywołany w pierwszej części uzasadnienia, a co za tym idzie nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu tych okoliczności. Zdaniem Sądu - co należy wyeksponować na początku rozważań - istota sporu sprowadza się do oceny czy w realiach sprawy zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego. Zmierzając do rozstrzygnięcia tego sporu przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z powołanym art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stanowiącym podstawę zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle tego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, iż postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, a sytuacja ta wystąpi m. in. wówczas, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot niebędący stroną (zob. np. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2016, s. 179, R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas [w:] K. Celińska-Grzegorczyk, R. Hauser, W. Piątek, W. Sawczyn, A. Skoczylas, Postępowanie administracyjne, sądowoadministracyjne i egzekucyjne, Warszawa 2013, s. 103, a także wyrok NSA z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50). Dostrzec przy tym należy, że stosownie do art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Z istoty tego świadczenia wynika bowiem, że zakres sprawowanej opieki, jej forma i sposób realizacji są pochodnymi stanu zdrowia podopiecznego, która to okoliczność co do zasady jest zmienna w czasie. Na gruncie niniejszej sprawy należy zauważyć, iż śmierć osoby wymagającej opieki nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania, bowiem wniosek został złożony przez Skarżącą w dniu 24 kwietnia 2023 r., zaś śmierć podopiecznej nastąpiła w dniu 26 lipca 2023 r. Zatem za powyższy okres mogłoby przysługiwać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne i choćby z tego powodu sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Skoro organ odwoławczy nie wypowiadał się merytorycznie, co do zasadności żądań Skarżącej, to w tym zakresie ocena na gruncie kontroli sądowoadministracyjnej jest przedwczesna. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.