II SA/Sz 418/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka – Kuligowska /spr./ Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , w dniu [...]r. wszczął postępowanie na wniosek A. i K. G. z dnia [...]r. dotyczące zmiany lokalizacji łazienek i dobudowania zewnętrznych schodów w budynku przy ul. E. w D. /działka Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku przeprowadzonych oględzin budowy [...] w D. (posesja przy ulicy E.) w dniach [...] r. i [...] r., ustalił, iż przedmiotowy budynek mieszkalny wybudowany został niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, co stanowi przedmiot odrębnego postępowania oraz że wybudowana została część obiektu budowlanego w postaci "[...]", dobudowane [...]. W oparciu o poczynione ustalenia organ pierwszej instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. po jej zmianie ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz.718/, postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], wstrzymał roboty budowlane związane z [...] oraz budowa [...] i nałożył na W. F. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązany nie wykonał w/w obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...]r. decyzję na podstawie art. 48 ust.1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane /tj. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ nakazującą W. F. właścicielowi opisanego wyżej budynku wykonanie rozbiórki samowolnie dokonanej rozbudowy przedmiotowego budynku od strony [...] oraz samowolnie wybudowanych [...] o konstrukcji [...] . Od decyzji organu I instancji odwołał się W. F. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego ją postanowienia organu I instancji z dnia [...]r. znak [...]. Skarżący zarzucił, że w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...]r. oraz zaskarżona decyzja wydane zostały na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, który reguluje postępowanie w sprawach samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, natomiast skarżący dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co oznacza, iż postępowanie powinno być prowadzone na podstawie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i to zarówno w stosunku do budynku mieszkalnego, co do którego uznano, że został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jak i w stosunku do rozbudowy przedmiotowego budynku [...]. Nadto skarżący podniósł, iż nabył przedmiotową budowę w dniu [...]., gdy budynek był już wybudowany w znacznej części. Rozbudowa budynku [...]., a [...] była [...]. Zdaniem skarżącego Starosta wydając w dniu [...] r. decyzję o przeniesieniu na skarżącego pozwolenia na budowę, nie kwestionował wykonanych prac, pomimo, że organ ten posiadał mapę geodezyjną, na której były naniesione ww.[...]. Skarżący zarzucił również pominięcie przez organ pierwszej instancji, przy rozpatrywaniu sprawy, pisma z dnia [...] r., którym to pismem zawiadomił o zakończeniu budowy, w związku z zamiarem przystąpienia do użytkowania budynku i podniósł, iż organ ten powinien w/w pismo przekazać niezwłocznie do rozpatrzenia Staroście , jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, czego nie zrobił. Jednak w związku z tym, że z dniem [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stał się organem właściwym do rozpatrywania zawiadomień o zakończeniu budowy, powinien rozpatrzyć w/w zgłoszenie skarżącego z dnia [...] r. o zakończeniu budowy, wnosząc ewentualnie sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, natomiast nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, tym samym postępowanie to powinno zostać umorzone. Skarżący podniósł ponadto, że skoro od dnia rozbudowy budynku mieszkalnego, a dniem wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, minął okres ponad [...] lat, to zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu sprzed zmiany cyt. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, organ nie mógł nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło [...] lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowe przepisy ustawy Prawo budowlane nie mogą mieć zastosowania w sprawach samowolnego wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, w sytuacji gdy od czasu zrealizowania budynku lub jego części do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej Prawo budowlane, minęło [...] lat. Nadto skarżący zarzucił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , świadomie przewlekał postępowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 80, poz. 718/ oraz art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane /tj. Dz.U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm./ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że skarżący wybudował część obiektu budowlanego, określoną przez organ pierwszej instancji jako "[...]" oraz [...], które uznać należy również za część obiektu budowlanego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem[...] r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która w art. 7 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym zastrzeżeniem. iż do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzja ostateczna, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz pkt 41 tej ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o powyższe przepisy, postanowieniem z dnia [...] r., wstrzymał roboty budowlane [...] i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Ponieważ zobowiązany nie wykonał w/w obowiązku, tym samym organ pierwszej instancji, zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w przypadku nie przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów, zasadnie wydał zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wyjaśnił: Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego oraz załączonego do niej, stanowiącego jej integralną część, projektu budowlanego (przeniesionej na skarżącego decyzją Starosty z dnia [...]r., znak: [...]), jednoznacznie wynika, iż w/w pozwolenie na budowę nie obejmowało budowy przedmiotowych części obiektu budowlanego, tj. w/w rozbudowy budynku [...]. Oznacza to, iż przedmiotowe części obiektu budowlanego wybudowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym postępowanie w stosunku do nich powinno być prowadzone na podstawie przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane. Starosta w/w decyzją z [...] r., przeniósł na skarżącego decyzję o pozwoleniu na budowę w takim zakresie, w jakim została ona wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] r. Zatem twierdzenie, iż Starosta , dokonując ww. przeniesienia pozwolenia na budowę, zalegalizował wybudowane samowolnie przez skarżącego części obiektów budowlanych, nie jest zgodne z prawem, gdyż akt przeniesienia pozwolenia na budowę, nie zmienia zakresu wcześniej wydanego pozwolenia na budowę. Dostarczenie organowi, do którego kompetencji nie należy kontrola prawidłowości wykonywania robót budowlanych mapy geodezyjnej z naniesionymi częściami samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, nie może skutkować ich zalegalizowaniem. Przywołane w odwołaniu pismo z dnia [...] r., o którym skarżący twierdzi, że zostało złożone jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie zawiera oświadczenia inwestora o zakończeniu budowy, co zgodnie z brzmieniem przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest koniecznym wymogiem dla uznania przedmiotowego pisma za zawiadomienie o zakończeniu budowy. W przedmiotowym piśmie stwierdzono natomiast, że zostaje ono złożone wraz z załącznikami, w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, celem służbowego wykorzystania. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe pismo nie może być traktowane jako zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych. Ponieważ przed zakończeniem przedmiotowego postępowania weszła w życie cyt. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, która zmieniła treść przepisów ustawy Prawo budowlane - w tym art. 49 - w ten sposób, iż uniezależniła regulacje dotyczące legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części od czasu jaki upłynął od daty zakończenia ich budowy, ustalenie daty zakończenia budowy przedmiotowej [...] nie ma znaczenia dla wydania właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. F., który decyzjom obu instancji zarzuca naruszenie prawa materialnego, a w szczególności: - art.48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - art. 7 ust.1 i 2 ustawy z 27 marca 2003r o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, - art. 9 kpa. Wskazując na powyższe podstawy skargi W. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd nie zastępuje właściwego organu w merytorycznym orzekaniu co do istoty sprawy, lecz bada czy zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) odpowiada przepisom prawa materialnego i przepisom procedury administracyjnej. W razie stwierdzenia, że akt ten nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) lub nie powoduje konieczności stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 tej samej ustawy (określanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a.) - sąd skargę oddala. Natomiast w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięta jest istotną wadą prawną, sąd- odpowiednio do rangi stwierdzonego naruszenia prawa - taki wadliwy akt uchyla albo stwierdza jego nieważność. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za trafne. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnioskiem z dnia [...]r. K. i A. G. Wnioskodawcy domagali się ustalenia przez organ czy obiekt budowlany położny przy ul. E. został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i projektem. Bezspornie decyzją z dnia [...] Starosta przeniósł na skarżącego W. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego – [...] zlokalizowanego przy ul. E. działka Nr [...] udzielone przez Naczelnika Miasta i Gminy w dniu [...]r. Nr [...]. Bezsporne jest również i to, że opisane wyżej pozwolenie na budowę nie obejmowało "[...]" oraz "[...]". W takiej sytuacji po ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że budowa została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r. /tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./. Zrealizowanie obiektu budowlanego, który w istotny sposób odbiega od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie podjęcie czynności w trybie powołanych wyżej przepisów prawa. Podnieść w tym miejscu należy, że inwestor nie ma prawa samowolnie odstąpić w trakcie budowy od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, bowiem pozwolenie na budowę, w rozumieniu przepisów kpa jest decyzją ostateczną, którą można uchylić lub zmienić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Ważne jest również i to, że istotność odstępstw nie może oznaczać wybudowanie innego obiektu, czy obiektów, choćby ich przeznaczenie było podobne a nawet identyczne. Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącego wskazać należy, że faktycznie organy nie wyjaśniły czy [...] stanowią na tyle odrębną część budynku, że ich rozebranie nie uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku, ani też nie podano czy zachodzi rozbieżność czasowa w wykonaniu zasadniczej bryły budynku, a [...]. Tylko w takim przypadku można było bowiem uznać, że wykonanie [...] wraz z [...] nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie wyjaśnienie opisanych wyżej okoliczności stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 kpa oraz narusza przepis art. 48 Prawa budowlanego. Za nietrafny należy uznać zarzut, iż wobec zakończenia robót budowlanych i zgłoszenia tego faktu organowi nadzoru budowlanego w dniu [...]r. nie było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji . Należy mieć tu na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. a zatem przed jego zakończeniem skarżący nie mógł skutecznie zgłaszać budynku do użytkowania. Sąd podziela stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw prawnych do stosowania przepisu art. 49 ustawy Prawo budowlane w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia [...]r. o zmianie ustawy prawo budowlane. Cytowana ustawa zmieniła treść przepisów ustawy w ten sposób, że uniezależniła regulacje dotyczące legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części od czasu jaki upłynął od daty zakończenia ich b udowy. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł w trybie art. 145 § 1 pkt 1 a i c, art. 152, art. 200 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.