II SA/Sz 418/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), art. 3 ust. 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania K. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Starszego Inspektora Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] r. w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci A. G. i A. G. na okres zasiłkowy [...] oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...] Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, iż decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji odmówił K. G. przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci A. G. i A. G. na okres zasiłkowy [...] oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego [...]. Wniosek o przyznanie przedmiotowych świadczeń K. G. złożyła dnia [...] r. Następnie pismem z dnia [....] r. złożyła prośbę o zawieszenie postępowania do chwili uzyskania prawomocnego wyroku rozwodowego. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zawiesił przedmiotowe postępowanie, a następnie na prośbę strony postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie wydał ww. decyzję odmowną. Nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem K. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, iż oczekiwała, że po otrzymaniu prawomocnego od dnia [...] r. wyroku rozwodowego otrzyma wnioskowane świadczenia za okres od miesiąca, w którym złożyła wniosek do końca okresu zasiłkowego, tj. od [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że odwołanie strony nie zasługuje na uwzględnienie, wskazało, iż w świetle art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W art. 23 ust. 4 cyt. ustawy wyszczególniono dokumenty jakie powinny być dołączone do wniosku. Organ pierwszej instancji, po otrzymaniu wniosku strony z dnia 1 marca 2012 r. działając na podstawie art. 24 a pkt. 1 przedmiotowej ustawy pismem z tej samej daty wezwał stronę w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania do uzupełnienia brakujących dokumentów z pouczeniem, iż niedostarczenie brakujących dokumentów skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Brakujące dokumenty, to zaświadczenia i oświadczenia ojca dzieci o wysokości dochodów. Strona nie mogąc dotrzymać wyznaczonego przez organ terminu pismem z dnia [...] r. wystąpiła o zawieszenie postępowania do chwili uzyskania prawomocnego wyroku rozwodowego. Ojciec dzieci nie wyrażał zgody na przedłożenie danych o jego dochodach w powyższej sprawie. W zaistniałej sytuacji organ I instancji rozpatrywał sprawę w kontekście wymagań art.3 pkt. 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym podano definicję osoby samotnie wychowującej dziecko, według której osobą tą jest panna, kawaler, wdowa, wdowiec, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, chyba, że wychowuje wspólnie, co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. K. G., na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego (sygn. akt 1 2C 1197/11) uzyskała rozwód od dnia [...] r. Wobec powyższych faktów – zdaniem organu odwoławczego - organ pierwszej instancji prawidłowo rozstrzygnął, iż na wniosek strony z dnia 1 marca 2012 r. zasiłek rodzinny na okres od [...] r. nie może być przyznany. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku za ten okres wymaga uzupełnienie wniosku o zaświadczenia i oświadczenia dotyczące wysokości dochodów obydwojga rodziców, bowiem na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza ustalonego ustawą kryterium dochodowego. Powyższą decyzję ostateczną K. G. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze przedstawiła przebieg postępowania wskazując, iż po zakończeniu okresu pobierania renty chorobowej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i zarejestrowaniu się jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r. złożyła wniosek o przyznanie dla dzieci – A. G. ur. [...] r. i A. G. ur. [...] r. zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, powołując się na utratę dochodu. Wnioskodawczyni została poinformowana o konieczności dostarczenia zaświadczeń i oświadczeń zarówno swoich jak i ojca dzieci, z którym była wówczas w trakcie sprawy rozwodowej. Składane przez nią do ojca dzieci prośby o przedłożenie żądanych przez organ zaświadczeń okazały się bezskuteczne. Przedłożyła jedynie dokumenty, które mogła przedłożyć od siebie. Jednocześnie zwróciła się do pracownika Działu Świadczeń Rodzinnych w dniu [...] r. o zawieszenie postępowania do momentu uzyskania prawomocnego wyroku rozwodowego. O takiej możliwości poinformował ją prawnik MOPS. Wyrok orzekający rozwód zapadł [...] r. i uprawomocnił się [...] r. Po otrzymaniu prawomocnego wyroku strona złożyła w Dziale Świadczeń Rodzinnych wniosek o odwieszenie postępowania i rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego dla dzieci wraz z dodatkiem. Otrzymała jednak decyzje odmowną, w której powoływano się na przepisy art. 24 ust.2, art. 23 ust. 4, art. 24a pkt 1, art. 3 pkt 17a, art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca ponosi również, iż wykorzystując przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz art. 99 i art. 100 § 1 Kpa MOPS miał możliwość wystosowania pisma do Sądu prowadzącego jej rozprawę rozwodową o wydanie zaświadczenia o zarobkach jej męża, jednak pracownicy MOPS nie skorzystali z takiej możliwości. Organ nie wykorzystał zatem wszystkich możliwych środków administracyjnych, jakie dają przepisy zarówno Kpa jak i inne ustawy, w celu ustalenia niezbędnych do załatwienia sprawy danych. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 23 pkt 4a mówi też, że jeżeli w przypadku gdy w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne wystąpią wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 17, organ właściwy może przeprowadzić wywiad. Skarżąca jest podopieczną MOPS i jej były mąż składał oświadczenie w obecności pracownika socjalnego o wypłatach alimentów na dzieci i nieformalnej separacji. Są tam też wszelkie dokumenty dotyczące toczącej się sprawy rozwodowej, zaś organ ich nie uwzględnił. Pracownicy organu mieli zatem możliwość otrzymania niezbędnych dokumentów drogą administracyjną, jednak z niej nie skorzystali. Skarżąca podnosi też, że w tym czasie, tj. od marca 2012 r. do października 2012 r. nie ubiegała się o świadczenie rodzinne na dzieci jako tzw. osoba samotna tylko chciała korzystać z zapisu o dochodzie utraconym. Ponieważ nie mogła dostarczyć dokumentów, postępowanie zostało zawieszone. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie – podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa oraz trafności jego wykładni. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, iż zgodnie z art. 134 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zrzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną. Analizując zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzająca ją decyzję organu I instancji , Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Z decyzji organu I instancji wynika, iż organ ten rozpatrywał wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego na dzieci oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Pozytywne rozpatrzenie tego wniosku zależało jedynie od ustalenia, czy ubiegająca się o świadczenie spełnia warunki do jego uzyskania, w szczególności czy dochody jej rodziny nie przekraczają kryterium uprawniającego do przyznania świadczenia, wskazanego w art. 5 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem podstawą odmownej decyzji tego organu było ustalenie, że w okresie od [...] r. (tzn. do uprawomocnienia się wyroku rozwodowego skarżącej) nie spełniała ona warunków osoby samotnie wychowującej dzieci. Organ ten zatem prowadził postępowanie w innym kierunku niż wynikało to z treści złożonego przez skarżącą wniosku. Nie dokonał natomiast ustaleń najistotniejszych dla sprawy dotyczących dochodów rodziny, od których zależy ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Wprawdzie organ II instancji wskazuje, iż wniosek skarżącej nie mógł być pozytywnie rozpatrzony, gdyż nie przedłożyła ona dokumentacji dotyczącej dochodów ojca dzieci, jednakże argumentacja ta nie jest wystarczająca. Organ wydał negatywne rozstrzygnięcie, mimo iż zgodnie z art. 24a pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych niedostarczenie przez stronę wymaganych dokumentów skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, a nie wydaniem decyzji odmawiającej przyznania świadczenia. Organ odwoławczy również nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie poprzestając na stwierdzeniu, że to skarżąca winna była przedstawić kompletną dokumentację, w oparciu o którą organ winien ustalić jej uprawienia do zasiłku rodzinnego. Tymczasem organom znana była przyczyna nie przedłożenia przez skarżącą dokumentów stwierdzających dochody ojca dzieci – tj. odmowa współdziałania przez niego w tym zakresie. W tym stanie rzeczy organ winien zastosować art. 75 § 1 Kpa, zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Skarżąca ma rację twierdząc, że organ mógł i powinien był zwrócić się do Sądu, w którym toczyła się sprawa rozwodowa skarżącej o nadesłanie informacji, czy w aktach tego postępowanie znajdują się dokumenty dotyczące dochodów ojca dzieci, i uzyskania danych w tym zakresie. Znając sytuację organ zobowiązany był też wezwać tę osobę do złożenia niezbędnych wyjaśnień bądź też zobowiązać do złożenia niezbędnych dokumentów. Wynika to zarówno z treści art. 75 Kpa ale także ogólnych zasad postępowania administracyjnego zapisanych w treści art. 7 i 9 Kpa. Zgodnie z tymi przepisami w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Czuwają też nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Uchybienie powyższym zasadom skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności i stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia uprawnień skarżącej do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych i ocenić, czy w ich świetle skarżąca posiadałaby uprawnienia do zasiłku rodzinnego oraz dodatku i w zależności od wyniku tych ustaleń dokonać rozstrzygnięcia.