II SA/Sz 418/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody [...] na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony oddala skargę. Wnioskiem z 4 maja 2023 r. S. R. wystąpił do Starosty [...], dalej jako: "Starosta", "organ I instancji", o pozwolenie na budowę siedliska rolnego, składającego się z budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w m. C. , w gm. B. . W toku prowadzonego postępowania Towarzystwo Ochrony Przyrody L. , dalej także jako: "Towarzystwo", "strona", "skarżący", złożyło wniosek o uznanie go za stronę prowadzonego przez organ postępowania, celem ochrony terenów atrakcyjnych przyrodniczo. W wyniku analizy powyższego wniosku Starosta [...] postanowieniem z dnia 1 marca 2024 r. nr [...] odmówił dopuszczenia Towarzystwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Strona złożyła zażalenie na powyższe postanowienie, wskazując, że celem statutowym organizacji jest ochrona unikatowych terenów, cennych przyrodniczo i krajobrazowo, wobec czego zasadnym jest wyjątkowe dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, aby móc nadzorować poczynania właściciela działki i przeciwdziałać czynnościom zmierzającym do degradacji środowiska. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr [...] (1) Wojewoda, dalej jako: "Wojewoda", "organ II instancji", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane", wskazując że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") dotyczącego udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym (art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego). Organ II instancji wskazał, że wyjątkiem od reguły wyrażonej w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem w sprawach o pozwolenie na budowę, podstawę prawną dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu stanowi art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organizacja społeczna może występować w roli strony w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, tylko gdy wymaga ono udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Przy czym, jeżeli w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie zachodziła żadna z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2008 r. ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, w tym także okoliczność określona w art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to nie zachodzi przesłanka hipotezy z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, wyłączająca zastosowanie art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, zamiarem inwestora jest budowa siedliska rolnego, składającego się z budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych wraz z wykonaniem urządzeń budowlanych w miejscowości C., na terenie działki nr [...] w obrębie S. , w gm. B.. Inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jednakże z uwagi na możliwość potencjalnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Starosta postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. dokumentacji projektowej związanej z inwestycją. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. organ ten postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 pn. "[...]" ([...]) oraz "[...]" ([...]) dla planowanego przedsięwzięcia. Organ II instancji wskazał następnie, że ustawa środowiskowa gwarantuje społeczeństwu udział w postępowaniu, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku). Podmioty biorące udział w tego rodzaju postępowaniu nie muszą się legitymować interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym. Natomiast udział ten jest gwarantowany wyłącznie w postępowaniach, w których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem niniejsze postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę siedliska rolnego nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, ponieważ brak jest konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku oraz wskazał, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, określonych w ww. ustawie. Katalog przypadków, w których ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest zamknięty. Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. nie nałożył obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 objęte ochroną. Skoro brak jest postaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to postępowanie prowadzone przez Starostę nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Wojewoda wskazał również, że w przedmiotowym postępowaniu nie miały zastosowania przepis art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ponieważ przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 31 k.p.a. Znajduje on zastosowanie wyłącznie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, do których niewątpliwie należy postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Ponadto, dotyczy on wyłącznie organizacji ekologicznych, a zatem organizacji społecznych, których statutowym celem jest ochrona środowiska (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Inaczej określono również przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu tego rodzaju organizacji ekologicznej, ponieważ rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, właściwy organ administracji publicznej nie jest zobowiązany do badania, czy za dopuszczeniem danej organizacji społecznej będącej organizacją ekologiczną przemawia interes społeczny. Zatem postanowienie Starosty, zdaniem Wojewody, wydane zostało prawidłowo. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prowadzone w badanej sprawie postępowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku. W sprawie nie znajdował zastosowania art. 31 k.p.a., a strona odwołująca nie może wywodzić legitymacji do uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu na zasadzie wyjątku. Pismem z dnia 23 maja 2024 r. Towarzystwo wniosło skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu naruszenie: - art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 7 k.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię pojęcia strony, definiowanej w postępowaniu administracyjnym jako każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W uzasadnieniu skargi wskazano, że strona złożyła zgłoszenie szkody w środowisku do RDOŚ w S. w odniesieniu do działek nr [...] i [...] i na tej podstawie zwróciła się o warunkowe dopuszczenie jej jako strony w przedmiotowej sprawie, ewentualnie o dopuszczenie do udziału osób fizycznych, tj. prezesa i wiceprezesa Towarzystwa. Skarżący wskazał również, że o konieczności szczególnej uważności w przypadku rzeczonej nieruchomości oraz wsparcia ze strony niezależnej organizacji świadczy chociażby fakt, iż w stosunku do opisywanej nieruchomości toczą się obecnie co najmniej dwa postępowania administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu ww. kontrola jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowią m. in. przepisy Prawa budowlanego, a wśród nich art. 28 ust. 1 – 4 tej ustawy. Zgodnie z ich treścią roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (ust. 1). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (ust. 2). Przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (ust. 3). Do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1029, z późn. zm., dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji" - ust. 3a). Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji (ust. 4). W takim przypadku należy stosować art. 44 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Z powyższego wynika, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie, wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te, powołując się na swoje cele statutowe, mogą uczestniczyć. Katalog spraw, w których udział społeczeństwa musi być zagwarantowany, został określony precyzyjnie. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest bowiem tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 972/16). W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). W ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzona jest wyłącznie w ściśle określonych przypadkach: 1) jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez właściwy organ do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy); 2) na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy); 3) jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy); 4) w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie niniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku). Jak wynika z akt niniejszej sprawy planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym brak było podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Jednakże z uwagi na możliwość potencjalnego oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Starosta nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w S. dokumentacji projektowej związanej z ww. inwestycją. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2024 r. organ ten postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 pn. "[...] oraz "[...]) dla planowanego przedsięwzięcia. W sprawie nie wystąpił również żaden z pozostałych przypadków, w których konieczne było przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o których mowa w ww. przepisach. Zatem nie można uznać, że postępowanie dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę siedliska rolnego na działce nr [...] w m. C. , w gm. B. , jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Dodać również należy, że na możliwość dopuszczenia Towarzystwa do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony nie ma wpływu wskazana przez stronę w skardze okoliczność prowadzenia innych postępowań administracyjnych tj. o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie wydania warunków zabudowy dla działki inwestycyjnej oraz w sprawie wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Tym samym uznać należy, że w sprawie nie doszło zatem do naruszenia ww. wskazanych przepisów, jak również przepisów k.p.a. uzasadniających, zdaniem strony, uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.