II SA/Sz 419/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak /spr./ Sędzia Danuta Strzelecka – Kuligowska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. F. kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę ([...]) złotych tytułem uzupełnienia należnej opłaty sądowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., na podstawie przepisu art. 104 kpa, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał W. F. – właścicielowi budynku mieszkalnego [...] usytuowanego na działce nr [...] w D., przedłożyć do dnia [...]r. następujące dokumenty: 1/ zaświadczenie Burmistrza Miasta o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ opinii technicznej o prawidłowości wykonania robót budowlanych zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, opracowanej przez osobę posiadającą uprawnienia o stosownej specjalności techniczno – budowlanej wraz z zaświadczeniem o wpisie opiniującego na listę właściwej izby samorządu zawodowego. Opinia powinna zawierać rozwiązania projektowe pozwalające na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że podczas oględzin zewnętrznych ww. budynku mieszkalnego stwierdzono istotne odstępstwa od warunków zawartych w udzielonym pozwoleniu na budowę. Stwierdzono m.in., że budynek nie posiadam [...], a posiada [...] o wysokości wyższej niż projektowany, gdzie na wszystkich kondygnacjach zmieniono rozkład funkcjonalny pomieszczeń w tym sytuując [...]. Nadto w budynku nie ma [...], wejście na poziomie [...]. Wejścia na piętra usytuowane są na [...]. W sprawie samowolnie wybudowanych schodów i rozbudowy została wydana odrębna decyzja na ich rozbiórkę. W. F. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa, a w szczególności : - art. 54 ust. 1 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), - art. 107 kpa. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż Jego zdaniem jej wykonanie jest uzależnione od uprzedniego wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], nakazującej mu rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, a która to decyzja również została zaskarżona, w związku z czym nie jest ostateczna. W tej sytuacji zdaniem skarżącego nie było podstaw do wydania na tym etapie sprawy zaskarżonej decyzji, gdyż zawiera ona sprzeczność między rozstrzygnie uzasadnieniem; w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż zobowiązany będzie mógł doprowadzić rozpatrywany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem przez wykonanie stosownych robót budowlanych dopiero po wykonaniu wskazanej rozbiórki schodów i rozbudowy, natomiast w rozstrzygnięciu decyzji wyznaczono skarżącemu ścisły termin tj., do dnia [...] r. na wykonanie obowiązku nie mając żadnej pewności, że po ostatecznym zakończeniu postępowania w sprawie rozbiórki, na skarżącym będzie w ogóle ciążył obowiązek w zakresie [...]. Skarżący stwierdził, iż zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób aby możliwe było następnie wykonanie decyzji. Rozstrzygnięcie to musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Skarżący wskazał, iż taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, bowiem z jednej strony organ wyznacza mu w rozstrzygnięciu decyzji termin na wykonanie obowiązku, a z drugiej strony w uzasadnieniu decyzji warunkuje się istnienie powyższego obowiązku od wykonania obowiązków z innej decyzji administracyjnej. Nadto skarżący zarzucił, iż organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy pominął jego pismo z dnia [...] r., którym to, w związku z zamiarem przystąpienia do użytkowania budynku zawiadamiał o zakończeniu budowy. Zdaniem skarżącego zawiadomienie to powinien rozpoznać Starosta , który w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości mógł zgłosić sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, jednakże Powiatowy Inspektor w/w zgłoszenia nie przekazał. W dalszej części skarżący wskazał, iż w związku z tym, że z dniem [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został organem właściwym do rozpatrywania zawiadomień o zakończeniu budowy, powinien rozpatrzyć jego zgłoszenie z dnia [...] r. o zakończeniu budowy, wnosząc ewentualnie sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie miał natomiast podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, tym samym postępowanie to powinno zostać umorzone. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał W. F. przedłożenie w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych przy budowie budynku mieszkalnego przy ul. E. w D. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, do [...]r. następujących dokumentów: 1/ inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzających wykonanie robót zgodnie z przepisami w tym techniczno – budowlanymi, obowiązującymi polskimi normami oraz zasadami wiedzy technicznej, 2/ projektu dokończenia inwestycji, 3/ dowodu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4/ opinii Burmistrza Miasta o zgodności projektu z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ drugiej instancji podał, że skarżący przy budowie wskazanego budynku dokonał wielu odstępstw polegających na: nie wybudowaniu [...], nabudowaniu ścian budynku [...], zmianie konstrukcji dachu oraz na tym, że na wszystkich kondygnacjach budynku zmieniono rozkład pomieszczeń, sytuując pomieszczenia [...] przy wspólnej wewnętrznej [...] z sąsiednim budynkiem mieszkalnym, tj. w miejscu zaprojektowanej [...]. Wymienione odstępstwa należy uznać za przypadek o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), tj. za wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź przepisach i powinien być rozpatrzony w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy prawo budowlane w jej wskazanym brzmieniu. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji uznać należy za właściwe co do zasady. Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, ZWINB wskazał, że opisane odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę są przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego w oparciu o wskazane przepisy, natomiast sprawa samowolnej rozbudowy ww. budynku mieszkalnego przylegającej do budynku od strony [...] dobudowanych do tej rozbudowy jest przedmiotem odrębnego postępowania i załatwiona została decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Obydwa postępowania są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi niezależnie od siebie; postępowanie dotyczące wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę prowadzone jest na podstawie art. 50 i 51 cyt. ustawy, natomiast postępowanie dotyczące rozbudowy budynku i schodów na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane w jej brzmieniu po zmianie cyt. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw. Oznacza to, że wykonanie obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji nie jest uzależnione od wcześniejszego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Pismo z dnia [...] r. które według twierdzenia skarżącego zostało złożone jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, nie zawiera oświadczenia inwestora o zakończeniu budowy, co zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jest wymogiem koniecznym dla uznania w/w pisma za zawiadomienie o zakończeniu budowy. W piśmie tym natomiast, skarżący stwierdził, że zostaje ono złożone wraz z załącznikami w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego celem służbowego wykorzystania. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższa decyzję. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji wskazał, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ pierwszej instancji wydając ją nie uwzględnił skutków prawnych wynikających ze złożonego przez niego w dniu [...] r. pisma o zakończeniu budowy w związku z zamiarem przystąpienia do użytkowania budynku. Na dzień jego złożenia właściwym do jego rozpoznania był Starosta , natomiast po zmianie przepisów winien je rozpoznać Powiatowy Inspektor, który w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości powinien zgłosić sprzeciw w trybie art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego również błędnie uznał, że pismo skarżącego z dnia [...] r. nie może być traktowane jako zawiadomienie o zakończeniu budowy, gdyż zdaniem tego organu nie zawierało ono oświadczenia inwestora o zakończeniu budowy, co zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy jest warunkiem koniecznym dla uznania pisma za zawiadomienie. Zdaniem skarżącego takie stanowisko organu jest sprzeczne z prawem, bowiem w ww. piśmie zaznaczył on, że składa je w związku z zamiarem przystąpienia do użytkowania budynku, co jednoznacznie wskazywało iż chodzi o zawiadomienie w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane, a jeśli organ miał wątpliwości co do charakteru pisma to powinien wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. W konkluzji skarżący stwierdził, że wobec zakończenia robót i zgłoszenia tego faktu organowi nadzoru budowlanego w dniu [...] r. nie było podstaw prawnych do wydania skarżonej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Nadto mając na uwadze, że budowa została zakończona nie ma żadnych podstaw do żądania przez organ w kwestionowanej decyzji przedłożenia projektu na dokończenie inwestycji, bowiem jest ona zakończona, a to czyni żądanie organu bezprzedmiotowym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte należy uznać za trafne. W szczególności za nietrafny należy uznać zarzut, iż wobec zakończenia robót budowlanych i zgłoszenia tego faktu organowi nadzoru budowlanego w dniu [...] r. nie było podstaw prawnych do wydania skarżonej decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Należy mieć tu na uwadze, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia [...] r., a zatem przed jego zakończeniem skarżący nie mógł skutecznie zgłaszać budynku do użytkowania. Dopiero po zakończeniu decyzją ostateczną postępowania w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji będzie mógł rozpatrzyć wniosek skarżącego z dnia [...] r. Skarżący trafnie natomiast zarzuca, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zaskarżoną decyzją nie objęto wszystkich robót wykonanych przez skarżącego w sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, mianowicie wydzielono jako odrębną sprawę wykonanie przy ścianie szczytowej budynku [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono motywów jakim kierowały się organy podejmując takie rozstrzygnięcie. W szczególności organy nie wyjaśniły czy [...] stanowią na tyle odrębną część budynku, że ich rozebranie nie uniemożliwi prawidłowe korzystanie z budynku, ani też nie podano czy zachodzi rozbieżność czasowa w wykonaniu zasadniczej bryły budynku, a [...]. Tylko w takim przypadku można było bowiem uznać, że wykonanie [...] nie jest istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lecz stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie wyjaśnienie opisanych powyżej okoliczności stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 kpa oraz narusza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.