II SA/Sz 420/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. S. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. w dniu [...] r. zwróciła się do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o wydanie pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego znajdującego się w D. przy ul. [...], nr działki [...], wskazując jako podstawę żądania art. 3 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie wywołana ww. wnioskiem. Na wstępie uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane do obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów ustawy, o których mowa w art. 1. Dalej organ wskazał, iż względem obiektu gastronomicznego K. S. w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał decyzję nr [...] nakazującą jego rozbiórkę jako ewidentnej samowoli budowlanej. Decyzja ta stała się prawomocna, podlegała więc bezwzględnemu wykonaniu. W dniu [...] r. wpłynęło do Urzędu Gminy D. pismo informujące, że z dniem [...] r. przystąpiono do rozbiórki przedmiotowego punktu gastronomicznego z przewidywanym terminem zakończenia prac rozbiórkowych na dzień [...] r. Ponadto w dniu [...] r. K. S. złożyła w Urzędzie Gminy D. zgłoszenie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę polegających na wykonaniu letniej placówki gastronomicznej - smażalni, klubu bilardowego - konstrukcji drewnianej pokrytych folią i trzciną, postawieniu namiotu piwnego i sanitariatów na okres 120 dni. Wobec niewykonania przez K. S. obowiązku rozbiórki Starosta K. w dniu [...] r. wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki, a następnie rozpoczął postępowanie w sprawie wykonania zastępczego. Wskutek zażalenia i skargi K. S., Wojewoda wydał postanowienie umarzające prowadzone przez Starostę K. postępowanie egzekucyjne i postanowienie uchylające postanowienie Starosty K. o wykonaniu zastępczym rozbiórki oraz umarzające postępowanie w tej sprawie. W postępowaniu tym K. S. przedstawiła nowe dowody świadczące, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał jako samowola budowlana i istnieje od [...] r. i do sezonu letniego [...] r. był jedynie systematycznie remontowany przed każdym sezonem letnim i od tego roku do chwili obecnej nigdy nie był rozbierany. Organ I instancji uzasadnił dalej, iż z powyższego wynika, że wcześniejsza informacja złożona w dniu [...] r. o przystąpieniu do rozbiórki przedmiotowego obiektu była nieprawdziwa. Prawomocna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., nr [...], nakazująca rozbiórkę obiektu nigdy nie została wykonana. Kontynuując postępowanie wszczęte w [...] r. organ I instancji w dniu [...] r. doręczył właścicielce obiektu K. S. upomnienie, wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z niewykonanej, a prawomocnej ww. decyzji nakazującej rozbiórkę "[...]". Wobec braku reakcji ze strony zobowiązanej organ nadzoru wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki wraz z tytułem wykonawczym. Zdaniem organu I instancji, z przytoczonych powyżej faktów wynika jednoznacznie, że postępowanie administracyjne w sprawie wniosku K. S. o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu "[...]", zlokalizowanego w D. przy ul. [...], jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Nadto organ wskazał, iż wniosek K. S. wpłynął do organu w dniu [...] r. czyli po terminie przewidzianym w ustawie. K. S. odwołała się od tej decyzji wskazując, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie został złożony przez stronę w dniu [...] r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), a zatem podanie złożone zostało w terminie ustawowym, a nie w dniu [...] r. jak wskazano w uzasadnieniu. Nadto podniosła, iż organ I instancji przytoczył w uzasadnieniu faktycznym szereg zdarzeń, które w żaden sposób nie są powiązane z osobą strony, lecz z innymi podmiotami i nie wykazał w jaki sposób te zdarzenia miałyby rzutować bezpośrednio na stosunki prawne strony. Odwołująca się zarzuciła także organowi I instancji naruszenie w postępowaniu zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 10 K.p.a., stwierdzając, iż decyzja winna zostać uchylona, a sprawa powinna zostać rozpatrzona merytorycznie, zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w całości i działając na podstawie art. 3 ust. ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego - użytkowanego jako obiekt gastronomiczny pod nazwą "[...]", zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz [...] w D. przy ul. [...]. Organ II instancji po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy przytoczył treść przepisu art. 3 ust. od 1 do 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665). W ocenie organu odwoławczego z zebranych w sprawie materiałów dowodowych jednoznacznie wynika, iż w sprawie wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego zostało wszczęte przez właściwy organ postępowanie administracyjne przed dniem [...] r., zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej jego rozbiórkę. W konsekwencji ww. przepisy art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie, co uzasadnia odmowę wydania żądanej decyzji, a zatem umorzenie przez organ I instancji postępowania wszczętego podaniem skarżącej z dnia [...] r. - jest niezasadne. Organ powiatowy powinien wydać decyzję w przedmiocie żądania skarżącej, zawartym we wniosku z dnia [...] r., złożonym do organu w dniu [...] r. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wyjaśnił, iż z akt sprawy organu powiatowego wynika, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu 8 września 2008 r., a zatem przepis art. 10 K.p.a. nie został naruszony. Nadto wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż ww. podanie z dnia [...] r. zostało złożone w siedzibie tego organu w dniu [...] r., a skarżąca nie przedłożyła dowodów wykazujących, że zostało ono nadane w polskim urzędzie pocztowym przed dniem [...] r. Powyższe nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż jak wykazano powyżej, przepisy art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., Nr 99, poz. 665) nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Od powyższej decyzji organu II instancji K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, naruszenie art. 75 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a., naruszenie art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 139 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz wydanie decyzji merytorycznej w II instancji niwecząc zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 147 K.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. w związku z art. 157 K.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na innej decyzji wydanej w sposób wadliwy. Skarżąca wyjaśniła na wstępie, iż wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie został złożony przez stronę w dniu [...] r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym), a zatem podanie złożone zostało w terminie ustawowym. Oświadczyła, iż nie dysponuje dowodem nadania listu poleconego. Data wpływu listu, sposób jego wpływu itp. powinny być zatem odnotowane w książce korespondencyjnej, którą organ zobowiązany jest prowadzić. Wniosła zatem o zobowiązanie organu I instancji do przedłożenia takowej książki za okres [...] r. i przeprowadzenie dowodu z niej na potwierdzenie wniesienia w terminie podania o wydanie decyzji pozwalającej na użytkowanie obiektu. Następnie strona uzasadniła, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw istnieje możliwość zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej poprzez uzyskanie decyzji, pozwolenia na użytkowanie budowlane. Warunkiem uniemożliwiającym uzyskania w tym trybie decyzji jest wszczęcie przed dniem 11 lipca 2003 r. postępowania administracyjnego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż w stosunku do obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku stron wydana została w dniu [...] r. decyzja ostateczna nakazującą jego rozbiórkę. Skarżąca oświadczyła, iż nie jest jej znana taka decyzja. Wskazała także, iż od początku jest właścicielem obiektu budowlanego, który posadowiony jest na nieruchomości, której strona jest współwłaścicielem i jeżeli została wydana jakakolwiek decyzja organów nadzoru budowlanego lub wszczęte zostało jakiekolwiek postępowanie z pominięciem skarżącej, to oznacza, że było wadliwe i nie powinno wywoływać negatywnych skutków prawnych w stosunku do strony. Zdaniem skarżącej przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż wyłączona jest możliwość skorzystania z przywileju legalizacji samowoli w przypadku, gdy postępowanie organów nadzoru budowlanego nie zostało wszczęte w stosunku do właściciela obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 3 powołanej ustawy. Wprowadzony przepis przejściowy miał na celu umożliwienie właścicielom zalegalizowania samowoli budowlanych, które nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamiarem ustawodawcy było usunięcie stanu niezgodnego z prawem w sposób mniej restrykcyjny niż prowadzenie postępowań nakazujących rozbiórkę. Skarżąca wskazała także, że organ II instancji naruszył wynikający z art. 139 K.p.a. zakaz dokonywania w wyniku wszczęcia drogi odwoławczej zmiany na niekorzyść strony skarżącej. Zdaniem strony organ II instancji winien był zaskarżoną decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Dokonując innego rozstrzygnięcia, zmienił decyzję na niekorzyść strony odwołującej się oraz pozbawił ją wynikającego z zasad ogólnych postępowania prawa od dwuinstancyjności. K. S. podkreśliła dalej, iż w przedmiotowej sprawie przesłanką wydania decyzji odmownej merytorycznie było powołanie się na istniejącą decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego datowaną na dzień [...] r. Adresatem tej decyzji nie była skarżąca, co winien organ ustalić i uwzględnić w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. pełnomocnik skarżącej radca prawny P. K. oświadczył, iz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę jako zasadną należało uwzględnić. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665 – zwaną dalej ustawą zmieniającą). Zgodnie z tym przepisem, do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy - Prawo budowlane (ust. 1); w takim przypadku, na właścicielu spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego; w razie nieuzyskania pozwolenia na użytkowanie, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 2); właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane (ust. 3); jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: 1) przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, 2) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4); jeżeli obiekt budowlany narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie; w razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (ust. 5). Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że odnosi się wyłącznie do tych obiektów budowlanych, które zostały wybudowane pomiędzy dniem 1 stycznia 1995 r. a dniem 10 lipca 1998 r. w przypadku, gdy do 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne. Jednocześnie ustawodawca ograniczył czasowo możliwość preferencyjnej legalizacji owych obiektów, stwierdzając, że przepisów art. 48 - 49b ustawy - Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym im ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "nie stosuje się" do dnia 1 stycznia 2008 r. W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy zastosowania przepisu art. 3 ustawy zmieniającej przez organy obu instancji było stwierdzenie, że w stosunku do obiektu budowlanego, o legalizację, którego ubiegała się skarżąca, wydana została w dniu [...] r. decyzja ostateczna nakazującą jego rozbiórkę. Dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że stanowisko organów nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W aktach znajduje się wprawdzie kserokopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie nakazu rozbiórki: "bliżej nieokreślonych obiektów tymczasowych o tzw. nazwie "[...]" zlokalizowanych w D. przy ul. [...]". Jednak tak ogólnikowy opis obiektu budowlanego bez podania nr ewidencyjnego działki lub chociaż tzw. numeru policyjnego, zarówno w rozstrzygnięciu, jak i uzasadnieniu, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że dotyczy ona tego samego obiektu, co do którego skarżąca ubiega się o legalizację. Należy tu również podkreślić, że rzeczona decyzja skierowana została do A. i K. N, a nie do skarżącej. Opisane niedokładności i braki decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. powodują, że nie może ona stanowić dowodu na okoliczność wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w stosunku do obiektu budowlanego skarżącej. W takiej sytuacji przyjąć należy, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie przez organy wyjaśniony, czym naruszono przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo można wskazać, że jak wynika z okazanej na rozprawie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. wyeliminowana została z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje taki skutek, jakby decyzja nigdy nie istniała, co oznacza, że w chwili obecnej nie istniej dowód, który stanowił podstawę wydania przez organy obu instancji negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, jako wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art.200 tej ustawy.