II SA/Sz 420/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. J. i J. J. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Burmistrz działając na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy ustalił na rzecz Gminy lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości [...]. W uzasadnieniu decyzji, organ określając rodzaj inwestycji oraz warunki zabudowy i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, wskazał iż obejmuje ona realizację zabudowy usługowej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.J. i J.J. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się wskazali, że zgodnie z definicją celu publicznego określoną w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, planowana budowa świetlicy wiejskiej, nie należy do inwestycji celu publicznego. Podnieśli, że granice nieruchomości, na której planuje się inwestycję są sporne i przebiegają przez ich budynek mieszkalny. Podali, że decyzja lokalizacyjna musi zawierać wymagania odnośnie ochrony osób trzecich, a w szczególności nie może stanowić ograniczenia dla dostępu oraz korzystania z nieruchomości sąsiedniej, czyli należącej do odwołujących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 56 i art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w zakresie punktu 1 oraz punktu 2.1.1. a) określając, iż punkt 1 otrzymuje brzmienie: "Rodzaj inwestycji: Inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] miejscowości [...]", a punkt 2.1.1.a): "rodzaj zabudowy: zabudowa o charakterze użyteczności publicznej - budynek świetlicy wiejskiej". W uzasadnieniu decyzji, Kolegium po przytoczeniu treści przepisów art. 53 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazało, że organ pierwszej instancji nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa oraz że uzyskano wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy, uzgodnienia odrębnych organów i instytucji. Organ odwoławczy wskazał iż, decyzja zawiera wszystkie elementy merytorycznego rozstrzygnięcia określone w przepisie art. 54 ustawy, choć dostrzegło, iż organ I instancji nieprawidłowo określił rodzaj zabudowy poprzez wskazanie, że obejmuje ona realizację zabudowy usługowej, gdyż zgodnie z wnioskiem jest to inwestycja celu publicznego polegająca na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi. Zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem wnioskowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego rozumianą jako działania o zasięgu lokalnym, ponadlokalnym lub krajowym stanowiące realizację celów określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to uznać należy, że celem takim nie jest działalność usługowa lecz działalność o charakterze użyteczności publicznej mająca na celu zapewnienie powszechnego dostępu do określonego dobra - w tym przypadku dobra, jakim jest możliwość zaspokojenia potrzeb kulturalnych, organizacji czasu wolnego czy rozwijania zainteresowań i integracji społeczności lokalnej. Tym samym rodzaj inwestycji i rodzaj zabudowy powinny zostać w treści decyzji określone w sposób odzwierciedlający projektowany sposób użytkowania planowanego obiektu. Jednocześnie Kolegium uznało, że określenie przyjęte przez organ pierwszej instancji nie miało wpływu na prawidłowość dokonanej oceny w kwestii uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji nie podzielił ich zasadności, wywodząc, iż z treści ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, wynika że system ten obejmuje min. placówki oświatowo –wychowawcze, którymi zgodnie z definicją podawaną przez Słownik języka polskiego PWN są również świetlice wiejskie. Nadto Kolegium podało, że lokalizacja inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich, a organ administracji nie może odmówić wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w razie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przeprowadził analizę wyznaczonego obszaru i określił parametry nowej zabudowy w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 50 ustawy, w postępowaniu toczącym się na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ II instancji wyjaśnił, iż zarzuty odwołania odnoszące się do stosunków własnościowych nieruchomości stanowiącej przedmiot zainwestowania oraz kwestie korzystania z sąsiadujących nieruchomości, stanowią problematykę natury cywilnej i nie podlegają rozpoznawaniu przez organy administracji publicznej w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. H.J. i J.J. opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Organowi zarzucili rozszerzającą interpretację inwestycji celu publicznego wskazując, że świetlica nie mieści się w pojęciu placówki opiekuńczo -wychowawczej. Zarzucili, że skarżona decyzja nie zawiera wymagań dotyczących ochrony osób trzecich. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy zaskarżoną decyzję wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. u z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "K.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Tymczasem Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania H.J. i J.J. od decyzji Burmistrza ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie świetlicy wiejskiej wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], na podstawie 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 oraz punktu 2.1.1. a) i tylko w tym zakresie orzekło co istoty sprawy. Zestawienie treści rozstrzygnięcia z przepisem powołanym w podstawie prawnej decyzji dowodzi, że organ nie odniósł się do całości zakwestionowanej decyzji organu I instancji. Nie wiadomo bowiem jak organ odwoławczy rozstrzygnął ponownie sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji co do pozostałej części kwestionowanej odwołaniem decyzji. Wprawdzie Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że nie podziela zarzutów odwołania, ale nie zawarło tego w procesowej formie w rozstrzygnięciu decyzji. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, bowiem nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Decyzja nakładająca określone obowiązki nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości chociażby dlatego, że podlega w przyszłości wykonaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 248/12, LEX 1138596). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał, narusza przepis art. 138 K.p.a., w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 296/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2013 r. II SA/Sz 800/13 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze tę konieczność, Sąd nie badał merytorycznie tej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem. Konieczne jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i zajęcie jednoznacznego stanowiska w sprawie, wyrażonego w treści osnowy decyzji drugoinstancyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę wskazania Sądu i wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (rozstrzygnięcie o całości sprawy). W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.