II SA/Sz 420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Spółki A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Spółki A. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 października 2018 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") złożyło w sekretariacie G. Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w G. (dalej: "Spółka"), pocztą elektroniczną, wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku Stowarzyszenie zażądało udostępnienia: 1. wysokości wynagrodzenia zmiennego, przyznanego w roku 2018 r. (za rok 2017) osobie zarządzającej spółką. 2. przyczyn uzasadniających przyznanie ww. części zmiennej wynagrodzenia, 3. wskazania jakie cele zarządcze do zrealizowania w 2017 r. zostały wyznaczone przez właściciela oraz w jaki sposób zostało zweryfikowane ich spełnienie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] G. Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. w G. (zw. dalej: "Spółką") odmówiła udostępnienia, żądanej w pkt 2 i 3 wniosku, informacji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm., dalej: "Konstytucja RP") w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków; 2) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń, poprzez nieprawidłowe uznanie art. 11 ust. 1 ww. ustawy za normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 1213/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepis art. 11 ust. 1 ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członka organu zarządzającego, gdyż celem jego wprowadzenia miało być zapewnienie możliwości skutecznej kontroli społecznej i, oprócz budowania poczucia sprawiedliwości społecznej, umożliwić przeciwdziałanie potencjalnym nadużyciom. Analizowana regulacja nakłada jedynie obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej podmiotu uprawnionego do wykonywania praw udziałowych wskazanych tam dokumentów, tj. uchwały w sprawie zasad kształtowania wynagrodzeń członków organu zarządzającego, uchwały, o której mowa w art. 10, uzasadnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 oraz uzasadnienia, o którym mowa w art. 9 ust. 4 - z wyłączeniem informacji dotyczących celów zarządczych, wagi tych celów, a także kryteriów ich realizacji i rozliczania. To jednak, że poszczególne składniki wynagrodzenia nie podlegają upublicznieniu zgodnie z wymienioną regulacją i jako takie nie mogą podlegać upublicznieniu w BIP nie przesądza, że w tym zakresie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wadliwie Spółka odkodowała zatem materię tego przepisu. Dalej Sąd podał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółka w żaden sposób nie przeanalizowała powołanej przez siebie w podstawie rozstrzygnięcia regulacji z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem, odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka winna rozpatrzyć wniosek Stowarzyszenia, mając na względzie to, co powiedziano powyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "K.p.a."). W ocenie Sądu, brak dostatecznej analizy organu w kontekście przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz sformułowanie jedynie ogólnych wniosków, bez stosownego ich umotywowania, uzasadniają zarzut podjęcia rozstrzygnięcia z naruszeniem powyższych przepisów oraz przesłanek określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę Spółka, mając na względzie wszystkie powyższe uwagi, winna dokonać ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do przesłanek wyłączających jawność. Uznając istnienie tajemnicy przedsiębiorcy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, w jakim zakresie utajnienie to dotyczy zakresu wniosku i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Spółka, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 104 K.p.a., art. 17 w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2190, dalej "u.z.k.w."), odmówiła udostępnienia informacji w zakresie pytania nr 2 i 3. W uzasadnieniu decyzji Spółka opisała dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyła treść przepisu art. 5 u.d.i.p. oraz art. 4 i 11 u.z.k.w. a także treść komentarza do art. 11 u.z.k.w. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m.in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłani proporcjonalności i konieczności, poprzez nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, wskutek braku wykazania potrzeby ochrony praw podmiotu gospodarczego, a ponadto poprzez dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków konieczności i proporcjonalności; 2) art. 153 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej, wyrażonej w wyroku WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2019 r. (II SA/Sz 1213/18), polegające na błędnym przyjęciu, że art. 11 ust. 1 u.z.k.w., stanowi normatywną podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej, podczas gdy przepisy prawa nie uległy zmianie, 3) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na lakonicznym uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nieodnoszącym się do stanu faktycznego sprawy (treści informacji, objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej), a przez to uniemożliwienie w istocie dokonanie merytorycznej kontroli wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, 4) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 11 ust. 1 u.z.k.w. stanowi podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej w niniejszej sprawie, oraz poprzez błędne przyjęcie, że informacje o celach zarządczych, kryteriach ich spełnienia oraz przyczynach uzasadniających przyznanie części zmiennej wynagrodzenia, per se stanowią przedmiot tajemnicy przedsiębiorcy, a przez to nieprawidłowe ograniczenie prawa do informacji publicznej na kanwie niniejszej sprawy, 5) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczania prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy nie wykazano zasadności ograniczenia prawa do informacji, a nadto nie wykazano zasadności ograniczenia dostępności w całości informacji, objętych pkt 2 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 28 września 2019 r. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o: 1) uchylenie w całości decyzji [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że spółka ponownie, wbrew stanowisku Sądu, zastosowała art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1, 5 u.z.k.w., które to przepisy ponownie pojawiły się w komparycji wydanej decyzji oraz które stanowią podstawę dokonanego w sprawie ograniczenia prawa do informacji, podczas gdy - jak jasno wskazał WSA w Szczecinie - nie stanowią one ku temu podstawy. Z tego powodu zaskarżana decyzja narusza art. 153 P.p.s.a., i już choćby z tego powodu powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nadto wskazano, że Spółka zamiast odnieść się w sposób konkretny do treści żądania, formułuje ogólną tezę, iż przyczyny uzasadniające przyznanie części zmiennej wynagrodzenia prezesa zarządu, jak i same cele zarządcze oraz sposoby weryfikacji ich spełnienia, naruszają tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie w zaskarżanej decyzji w żaden sposób Spółka nie odniosła się do stanu faktycznego sprawy oraz do informacji odnoszących się do tej konkretnie Spółki. W miejsce rozważań merytorycznych, odnoszących się do sytuacji adresata wniosku, odniesiono się w sposób "blankietowy" do stanowiska komentatorów (które, z natury rzeczy, także abstrahuje od konkretnego stanu faktycznego). Z tego też powodu, wydana w sprawie decyzja, z uwagi na lakoniczne i nieodnoszące się do stanu faktycznego rozważania, nie może zostać w istocie merytorycznej kontroli. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, powyższe uchybienia formalne (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) doprowadziły w konsekwencji do tego, że organ nie wykazał zasadności zastosowania art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a przez to naruszył wskazane przepisy prawa materialnego, w sposób nieuzasadniony ograniczając prawo do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądowa kontrola sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.") sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że sprawa udostępnienia informacji publicznej na pytania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku Stowarzyszenia złożonym w dniu 1 października 2018 r. była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1213/18, uchylił decyzję Spółki odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Od tego wyroku żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i z dniem 9 marca 2019 r. stał się on prawomocny. Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i w konsekwencji wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Sformułowana w tym artykule zasada, w myśl, której ocena prawna i w konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ oznacza, że także w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą oni związani oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostaną one uchylone w prawem określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie stan prawny czy faktyczny sprawy. Cytowany przepis art. 153 P.p.s.a., rodzi obowiązek podporządkowania się tej ocenie przez Spółkę. Ciążący na Spółce obowiązek mógł być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku Sądu z 17 stycznia 2019 r. Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa wyżej - Spółka była związana oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu z 17 stycznia 2019 r. i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania. Jak już bowiem wyżej wskazano wyrok stał się prawomocny. Nie nastąpiła też zmiana stanu faktycznego sprawy, nadal jej przedmiotem jest udzielenie informacji publicznej w zakresie żądanie podania przyczyn uzasadniających przyznanie części zmiennej wynagrodzenia osobie zarządzającej Spółką oraz wskazania jakie cele zarządcze do zrealizowania w 2017 r. zostały wyznaczone przez właściciela oraz w jaki sposób zostało zweryfikowane ich spełnienie. Nadal też mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie do rozpoznania wniosku przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez naruszenia zatem art. 153 P.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu sprawy Spółka nie mogła pominąć oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. W analogiczny sposób związany jest Sąd rozstrzygający ponownie skargę wniesioną od decyzji wydanej po rzeczonym wyroku. Mając na uwadze zaskarżoną decyzję, w szczególności jej uzasadnienie, zauważyć zatem należy, że Spółka nie podporządkowała się ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. oraz nie wykonała zaleceń Sądu. Przypomnieć należy, że Sąd w ww. wyroku wskazał, iż przepis art. 11 ust. 1 u.z.k.w. nie wyłącza możliwości domagania się ujawnienia wynagrodzenia członka organu zarządzającego. Ponowne powoływanie się przez Spółkę na treść tego przepisu, jako argument uzasadniający odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, uznać należy za nieuprawniona polemikę z wyrokiem tut. Sądu, naruszającą przepis art. 153 P.p.s.a. Z całą mocą podkreślić należy, że skoro Spółka nie wniosła skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., to związana jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w tym orzeczeniu. We wspomnianym wyroku Sąd wskazał również, że Spółka winna dokonać ponownej oceny wniosku o udostępnienie informacji pod kątem wypełnienia kryteriów umożliwiających zaliczenie ich do przesłanek wyłączających jawność. Uznając istnienie tajemnicy przedsiębiorcy wobec żądanych informacji Spółka obowiązana jest wskazać, w jakim zakresie utajnienie to dotyczy zakresu wniosku i z czego konkretnie utajnienie to wynika. Zdaniem Sądu rozpoznającego obecną skargę, treść wydanej w sprawie decyzji Spółki, nie spełnia przedstawionych wyżej wymagań. Lektura uzasadnienia decyzji świadczy o niepełności i brakach obligatoryjnego uzasadnienia decyzji odmownej w rozumieniu art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Uzasadnienie to ograniczone zostało bowiem do przytoczenia treści komentarzy do ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Trafnie zarzuca Skarżący, że w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji nie odniesiono się w sposób konkretny do treści żądania, a jedynie sformułowano ogólną tezę, iż przyczyny uzasadniające przyznanie części zmiennej wynagrodzenia prezesa zarządu, jak i same cele zarządcze oraz sposoby weryfikacji ich spełnienia, naruszają tajemnicę przedsiębiorcy. W orzecznictwie wskazuje się, że brak, ogólność lub pozorność argumentacji świadczy o naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. wymagającym uchylenia decyzji, której zarzuty takie dotyczą. Raz jeszcze wskazać należy, że Spółka dokonując oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej, przy założeniu jej ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., winna wyraźnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji odmownej, których konkretnie celi zarządczych oraz sposobu ich weryfikacji dotyczą ograniczenia ze wskazanych wyżej regulacji szczególnych. Spółka nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wystąpiła przesłanka ustawowa uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej, ale winna przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego, a także ustaleń co do podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności konkretnych klauzul umownych. Wymogiem koniecznym uznania tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności. W tym stanie rzeczy w pełni aktualne pozostaje też zalecenie, aby Spółka ponownie rozpoznając sprawę uwzględniła, w dokonywanej analizie przepisy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ponownie rozpoznając sprawę Spółka winna wykonać zatem zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1521/15 według wskazanych zasad. Aktualne pozostaje także stanowisko, zgodnie z którym uzasadnienie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej przedstawiać powinno pełną i skonkretyzowaną ocenę wystąpienia negatywnych przesłanek umożliwiających uwzględnienie wniosku Skarżącego stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i dających możliwość zweryfikowania w materiałach źródłowych. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uznając, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a w związku z art. 205 § 1 oraz 206 P.p.s.a. Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania sądowego składa się wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Z tym że w odniesieniu do tych ostatnich kosztów Sąd przyjął, że ich zwrot powinien podlegać miarkowaniu, o którym mowa w art. 206 P.p.s.a. Ustalając, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 206 P.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę nakład pracy pełnomocnika ograniczający się do wystawienia aplikantowi radcowskiemu upoważnienia do zastępowania pełnomocnika na rozprawie. Natomiast czynności aplikanta polegały na podtrzymaniu zarzutów skargi sporządzonej przez stronę skarżącą.