II SA/Sz 421/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. Spółdzielni Mieszkaniowej w Szczecinku na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...]/2019, wydaną na podstawie art. 104 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. z 2018 r., poz. 2096 – j.t. ze zm.), dalej jako "k.p.a.", i art 35 ust.3. art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 – j.t. ze zmianami), dalej jako "p.b.", Starosta [...] odmówił S. S. M. w S. , ul. [...] a [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kablowej instalacji elektrycznej dla zasilania szlabanu automatycznego, przy w zjeździe na parking, przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., ul. [...], na terenie działki nr [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji Starosta, wskazał że projektowana inwestycja dotyczy działki nr [...] w obrębie [...] w S., położonej na terenie oznaczonym w mpzp (uchwała Rady Miasta S. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S.), symbolem 4 MW – zabudowa mieszkaniowa. W ustaleniach II rozdziału mpzp - Ogólne zasady i warunki kształtowania przestrzeni - w § 3 pkt 11 ustalono zakaz grodzenia dróg wewnętrznych i działek budowlanych w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Organ uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dalej "mpzp". Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniosła S. S. M. w S. dalej jako "skarżąca", która zakwestionowała stanowisko Starosty. Skarżąca powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane oraz orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że projektowany szlaban nie jest ogrodzeniem. Wywodziła również, że ustalenia miejscowego planu nie precyzują co należy rozumieć pod pojęciem "grodzenie", nie definiują go również przepisy prawa, a skoro tak, to należy interpretować je zgodnie ze znaczeniem w języku potocznym, czyli jako zakaz stawiania ogrodzenia wokół czegoś, co nie występuje w niniejszym stanie faktycznym. Skarżąca powołała się przy tym na załączoną do odwołania opinię architektoniczno-urbanistyczną, opracowaną przez mgr inż. arch. M. F. - rzeczoznawcę budowlanego w specjalności architektonicznej obejmującej sporządzanie projektów architektonicznych wszelkich obiektów budowlanych, dotyczącej zapisów mpzp w kontekście możliwości lokalizacji automatycznego szlabanu wjazdowego na terenie działki dr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] w S., Spółdzielnia wywodziła, że w świetle przedmiotowej opinii, montaż obiektu budowlanego nie będącego ogrodzeniem, a stanowiącego inną budowlę (szlaban) umożliwi mieszkańcom egzekwowanie znajdującego się na wjeździe na parking znaku drogowego informującego, iż parking służyć ma tylko i wyłącznie mieszkańcom osiedla S. S. M., którzy są współwłaścicielami ww. nieruchomości, Montaż szlabanu w żaden sposób nie zmniejszy dostępności pieszej terenu działki budowlanej nr [...] w obrębie [...], nie zostanie ona bowiem ogrodzona. Nie wystąpi również ograniczenie dostępności kołowej dla pojazdów mieszkańców budynku i innych pojazdów z pilotem zdalnego sterowania. Wojewoda, decyzją z dnia [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy przywołał treść art. 35 ust. 1 p.b. wyjaśniając, że przepis ten ustala zakres obowiązków organu w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracji dokonuje w tym postępowaniu określonych czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego, w tym zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki obowiązuje na trenie inwestycji. Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 – j.t.), sposób wykonywania prawa własności kształtują wraz z innymi przepisami ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciel nieruchomości, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, musi liczyć się z ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa, w tym ustaleń miejscowego planu, które przesądzają o możliwości realizacji planowanej inwestycji. Organ odwoławczy, wyjaśnił, że ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, dokonał sprawdzenia przedmiotowej inwestycji, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z ustaleń tych wynika, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] (t.j. Dz. Urz. Woj. Z. z [...]). Działka budowlana nr [...] w obrębie [...] znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 4 MW o przeznaczeniu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zgodnie z ustaleniami dotyczącymi zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, określonymi w § 3 pkt 11 planu, w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obowiązuje zakaz grodzenia dróg wewnętrznych i działek budowlanych. Planowana inwestycja przewiduje budowę instalacji kablowej podziemnej dla zasilania szlabanu wyprowadzoną z istniejącej rozdzielnicy elektrycznej administracyjnej zlokalizowanej na parterze budynku przy ul. [...] w klatce "B". Projekt zakłada montaż automatycznego szlabanu wjazdowego wyposażonego w fotokomórkę, umożliwiającego egzekwowanie prawa korzystania z parkingu wyłącznie przez uprawnionych mieszkańców osiedla, będących współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego realizacja planowanego zamierzenia jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ spowoduje oddzielenie obszarów o odrębnym sposobie użytkowania, tj. terenu działki budowlanej nr [...] w części zajętej pod parking od drogi publicznej klasy dojazdowej – działki nr [...] stanowiącej ul. [...]. Budowa szlabanu ma na celu wygrodzenie fragmentu terenu i uniemożliwienie swobodnej komunikacji przez ten teren. Pod pojęciem "grodzenia" nie należy rozumieć jedynie stawiania ogrodzenia wokół czegoś, jak wskazuje w odwołaniu skarżący, ale także wprowadzanie wszelkich barier komunikacyjnych oddzielających, przegradzających, stanowiących przeszkody ograniczające dostępność działki nr [...]. Powyższe, zdaniem Wojewody, potwierdza naruszenie ustaleń § 3 pkt 11 planu. Nie ma znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia kwalifikacja szlabanu jako urządzenia budowlanego czy też budowli. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem prawa miejscowego, to ustalenia tego planu przybierają postać normatywną, przesądzającą o charakterze zagospodarowania terenu w przedmiotowym obszarze. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego, są wiążące dla organów stosujących prawo. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy (Wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2012r. sygn. akt II SA/Sz 888/12). Końcowo organ odwoławczy wywiódł, że dokonał własnej analizy zapisów miejscowego planu, przy uwzględnieniu treści odwołania oraz opinii technicznej sporządzonej przez uprawnionych rzeczoznawcę budowlanego oraz projektanta, w wyniku której stwierdził brak możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na terenie działki nr [...] w obr. [...] w S.. S. S. M., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. Obrazę przepisów prawa materialnego, która stała się podstawą do wydania decyzji przez organ I i II instancji, poprzez błędną interpretację zapisów aktu prawa w miejscowego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - "[...]" w S., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...]Dz. Urz. Woj. Z. [...]), polegającej na uznaniu, że posadowienie szlabanu przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., ul. [...], na terenie działki nr [...] w obrębie [...], stanowi naruszenie § 3 pkt 11 "zakaz grodzenia dróg wewnętrznych i działek budowlanych w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". 2. Obrazę przepisu prawa proceduralnego, tj. art. 6 k.p.a., wyrażającego zasadę praworządności, poprzez wydanie decyzji wykraczającej poza ramy obowiązującego prawa, w sytuacji gdy stan faktyczny nie pozwala na zakwalifikowanie szlabanu, którego posadowienie wnioskowała skarżąca, jako ogrodzenia ("grodzenia" w rozumieniu mpzp), a tym bardziej jako urządzenia budowlanego. 3. Obrazę przepisu prawa proceduralnego, tj. art. 7a k.p.a. w zw. z § 3 pkt 11 mpzp, a także w zw. z art. 3 pkt 3 p.b., poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z braku dostatecznej regulacji ustawowej na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy brak jest w przepisach ogólnie obowiązujących precyzyjnych regulacji odnoszących się do szlabanów i zakwalifikowanie go jako dokonywanie grodzenia w rozumieniu zapisów mpzp - § 3 pkt 11. 4. Obrazę przepisów prawa proceduralnego, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez zastosowanie dowolnej, w miejsce swobodnej oceny dowodów i uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym posadowienie szlabanu elektronicznego stanowi "grodzenie" w rozumieniu przepisów mpzp, w sytuacji gdy brak jest w przepisach ogólnie obowiązujący precyzyjnych regulacji odnoszących się do szlabanów. 5. Obrazę przepisów prawa proceduralnego, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez zastosowanie dowolnej, w miejsce swobodnej oceny dowodów i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia dla podejmowanego rozstrzygnięcia dokonanie kwalifikacji prawnej szlabanu jako urządzenia budowlanego czy też budowli, albowiem kwestia ta, z uwagi na brak precyzyjnych przepisów, jest istotna z punktu widzenia wydanej decyzji przez organ II instancji, w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Starosty [...]. Skarżąca podkreśliła, że planowana przez skarżącą inwestycja przewidywała zastosowanie szlabanu elektronicznego, wyposażonego w pilot zdalnego sterowania. Urządzenie to, nie miało za zadanie ograniczanie korzystania przez pieszych z nieruchomości sąsiednich. W żaden sposób nie zagroziłoby również interesowi publicznemu, ponieważ odpowiednie urządzenia sterujące (piloty podnoszące szlaban) zostały by udostępnione odpowiednim służbom porządkowym, ratunkowym, etc. Skarżąca nadmieniła, że tego typu rozwiązania mają charakter powszechny i znajdują zastosowanie na szeregu nieruchomości położonych w S. - zarówno na nieruchomościach zarządzanych przez skarżącą jak i na innych. W ocenie skarżącej, organ zaniechał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także błędnie zinterpretował ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skutkiem było wydanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a akt objęty skargą nie narusza prawa. Skarżąca domagała się zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kablowej instalacji elektrycznej dla zasilania szlabanu automatycznego, przy w zjeździe na parking, przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S., przy ul. [...]. Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji z tego względu, iż jego zdaniem jest ona niezgodna z § 3 pkt 11 mpzp uchwalonego dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej, w którym ustalono zakaz grodzenia dróg wewnętrznych i działek budowlanych w ramach terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, który nie uwzględnił argumentacji skarżącej Spółdzielni. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektonicznobudowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przywołany art. 35 ust. 1 prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego we wstępnej fazie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma fundamentalne znaczenie, bowiem to plan miejscowy bądź, w przypadku jego braku – decyzja o warunkach zabudowy, określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wyjaśnić również należy, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki – organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Wynika to zresztą wprost z treści art. 35 ust. 4 prawa budowlanego, który stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem organ powiatowy przystępując do oceny wniosku skarżącej w pierwszej kolejności dokonał jego weryfikacji w kontekście zgodności z ustaleniami mpzp. W ocenie sądu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że zaplanowana przez S. inwestycja, polegająca na budowie kablowej instalacji elektrycznej dla zasilania automatycznego szlabanu, nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego. W badanej sprawie kluczowe znaczenie ma interpretacja użytego w miejscowym planie pojęcia "grodzenie". Należy przyznać rację skarżącej, iż ani plan miejscowy, ani przepisy prawa budowlanego nie precyzują pojęcia "grodzenie". W związku z powyższym zasadnym jest odwołanie się do Słownika Języka Polskiego, w którym pod pojęciem grodzenie rozumie się "otaczać płotem; ogradzać", ale również "oddzielać, przegradzać, zastawiać". Nie ma zatem racji skarżąca, powołując się na załączoną do odwołania opinię architektoniczno-urbanistyczną, opracowaną przez mgr inż. arch. M. F. i wywodząc, że termin "grodzenie" odnosi się wyłącznie do stawiania ogrodzenia wokół czegoś. Jak wynika z przywołanej wyżej definicji tego pojęcia według Słownika Języka Polskiego grodzenie to również oddzielanie czegoś, stawianie przegrody pomiędzy dwoma obiektami, czy zastawianie czegoś. Innymi słowy grodzenie to również stawianie wolnostojącej przegrody, czy – jak w badanej sprawie szlabanu. Zgodnie z ustaleniami mpzp dla terenu objętego wnioskiem, dojazd do nieruchomości z drogi publicznej odbywa się przez działkę budowlaną nr [...]. Zatem dojazd do nieruchomości należałoby w myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 – j.t. ze zm.), sklasyfikować jako drogę wewnętrzną. W realiach badanej sprawy nie ulega, zdaniem sądu, wątpliwości, że realizacja inwestycji doprowadziłaby do niedopuszczalnego odgrodzenia drogi wewnętrznej prowadzącej do nieruchomości objętej wnioskiem, a w konsekwencji również ograniczenia dostępu do samej nieruchomości. Zdaniem sądu zatem organ prawidłowo uznał, że budowa kabla mającego docelowo zasilać automatyczny szlaban, który grodzi dojazd do drogi wewnętrznej jest sprzeczna z ustaleniami mpzp. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż szlaban nie będzie ograniczał ruchu pieszych, czy też umożliwi dostęp do nieruchomości kierowcom pojazdów wyposażonych w piloty. Istotne z punktu widzenia ustaleń planu miejscowego jest bowiem to, że nie przewiduje on możliwości ograniczenia dostępu do drogi wewnętrznej w ogóle, a nie tylko dla wybranych grup kierowców. Bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż na innych terenach położonych na terenie miasta S. takie instalacje są montowane, organ ocenia bowiem konkretny stan faktyczny i dokonuje weryfikacji określonego wniosku pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Weryfikacja ta nie może natomiast polegać na porównaniu z innymi już zrealizowanymi inwestycjami. Na marginesie zauważyć należy, że opinia, na którą powoływała się skarżąca w odwołaniu ma niewielką przydatność dowodową. Dokument ten w istocie nie stanowi opinii architektoniczno-budowlanej, nie odnosi się bowiem do przyjętych rozwiązań architektonicznych, czy budowalnych, a stanowi próbę wykładni mpzp, dokonaną w taki sposób, aby uzasadniała ona tezę o zgodności inwestycji z jego ustaleniami. Nie ma racji skarżąca wywodząc, że organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o kompletny i wnikliwie przeanalizowany materiał dowodowy. Została przy tym wyczerpująco uzasadniona i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Brak jest zatem podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. Wbrew wywodom S. , nie było również w badanej sprawie podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a., bowiem – zdaniem sądu, w badanej sprawie nie zachodzą nie dające się usunąć wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na jej korzyść. Wykładnia pojęcia "grodzenie", użytego w § 3 ust. 11 mpzp nie nastręcza trudności i została przez organ dokonana prawidłowo, zatem nie doszło również do sugerowanego naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni mpzp. Z tych względów sad, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.