II SA/Sz 422/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi R. i L. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy o d d a l a skargę Decyzją Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] ustalono dla J. K. i P. B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa [...] na [...], przy ul. B. Odwołując się od tej decyzji L. i R. Ł. nie wnieśli merytorycznych zarzutów, podnieśli jedynie, iż granica działki przebiega nie według faktycznej granicy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] ., po rozpatrzeniu odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem została ona wydana przed wyłączeniem [...] Od tej decyzji J. K. i P. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając, że decyzja nie uwzględnia spełniania warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a faktycznie wszystkie wymogi są spełnione. Ponadto podnieśli, iż są oni niekwestionowanymi właścicielami przedmiotowej działki. Pismem z dnia [...] r. Urząd Gminy na wniosek SKO wyjaśnił, że teren przedmiotowej działki jest objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele [...], uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy , zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] r. Działka nr [...] oznaczona jest w tym planie symbolem [...] — istniejąca zabudowa [...] — [...] Biorąc pod uwagę te fakty, Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – omyłkowo wskazując na ustawę z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), uwzględniło skargę w całości i zmieniło zaskarżoną decyzję Kolegium w ten sposób, że utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji znak: [...] nr [...] z dnia [...] r. wydaną przez Wójta Gminy . W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nadto, zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ odwoławczy uznał, że za zmianą zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. przemawia słuszny interes strony, bowiem okazało się, że przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując także na przepis art. 64 ust. 1 w związku z art. 56 tej ustawy, organ odwoławczy stwierdził, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto odwołujący się L. i R. Ł. nie podnieśli żadnych merytorycznych zarzutów wobec decyzji ustalającej warunki zabudowy, wskazywali jedynie, iż granica [...] przebiega nie według [...]. Odnosząc się do takiego zarzutu organ odwoławczy stwierdził, że kwestia przebiegu [...] nie jest rozstrzygana w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, bowiem - zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, decyzja ta stanowi jedynie promesę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. L. i R. Ł. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając decyzji naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), "[...]" skarżących. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stwierdza, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, jeżeli ma do niego tytuł prawny, a decyzja nie narusza prawa osób trzecich. Skarżący uznają, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oddziałuje bezpośrednio na ich własność, gdyż wskaźnik nowej zabudowy, szerokość [...] w granicach od [...] do [...] m powoduje, że projektowany budynek będzie nadmiernie zbliżał się do granicy z ich działką przy przyjęciu, że będzie miał on [...] m szerokości, bowiem działka [...], której dotyczy decyzja, jest faktycznie węższa niż to wynika z dołączonej mapy. Zdaniem skarżących, granica pomiędzy ich działką nr [...], a działką [...] przebiega [...] do działki nr [...], tj. [...]. Przyjęcie przez organ takiego przebiegu granicy jak wskazuje mapa powoduje zmniejszenie powierzchni działki skarżących o około [...] m2, dlatego ich zdaniem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest bezzasadna i dla skarżących krzywdząca. Skarżący wskazali też, że na podstawie informacji uzyskanej w Gminie , wystąpili do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie kwestii [...], tymczasem mimo toczącej się sprawy cywilnej wydana została dla sąsiadów decyzja o warunkach zabudowy, z której wynika, że granice pomiędzy działkami, które były sporne, zostały rozstrzygnięte na korzyść J. K. i P. B., a planowana inwestycja wnika w głąb działki skarżących. Pismem z dnia [...] r., stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący poinformowali, że sprawa o ustalenie granic działek toczy się w Wydziale [...] Cywilnym Sądu Rejonowego , sygn. akt [...]. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, co następuje: Sąd administracyjny, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie istnieją podstawy do stwierdzenia, iż decyzja ta nie odpowiada prawu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy). Ponadto, w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 ustawy, "nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy "w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości", natomiast w myśl ust. 2 tego artykułu "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji". Nadto w myśl ust. 4 wymienionego artykułu, "wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy". Treść tych przepisów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie bada uprawnień wnioskodawcy do terenu, którego dotyczy wniosek. Wniosek o wydanie decyzji może więc złożyć zarówno właściciel działki, jak i każda inna osoba, przy czym organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy więcej niż jednemu wnioskodawcy – co w sposób jednoznaczny wynika z cytowanego przepisu art. 63 ust. 1 omawianej ustawy. Również jednoznacznie z art. 63 ust. 2 ustawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, którego dotyczy decyzja, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana każdemu wnioskodawcy, również takiemu, który nie posiada żadnych praw do terenu, niewątpliwie może więc być wydana także osobie, która jest właścicielem terenu, nawet w sytuacji, gdyby jego prawo własności do całości lub części działki było kwestionowane przez inną osobę, również wtedy, gdy przebieg granicy działki jest kwestionowany. Kwestie sporne związane z prawem własności rozpatrywane są w innym postępowaniu, przed sądem [...], o czym skarżący w niniejszej sprawie zostali poinformowani przez organ administracji i wytoczyli odpowiednie powództwo. Uprawnienie do dysponowania działką na [...] (które nie musi oznaczać prawa własności działki – art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) badane jest dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o czym stanowi art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 5 Prawa budowlanego. Powyższe zasady potwierdza również treść cytowanego wyżej przepisu art. 63 ust. 4 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującego sytuację wnioskodawcy, który otrzymał decyzję o warunkach zabudowy, lecz nie uzyskał następnie prawa do terenu. Przepis stanowi, że takiej osobie nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż mimo toczącej się sprawy [...] dotyczącej przebiegu [...], wydana została decyzja o warunkach zabudowy [...], z której wynika, że przebieg [...] pomiędzy [...], został rozstrzygnięty na korzyść wnioskodawców J. K. i P. B., wobec czego planowana inwestycja wnika w [...] skarżących. Zarzut taki jest całkowicie chybiony, bowiem wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji nie rozstrzygały tej kwestii, opierając się –zasadnie – na [...] wynikających z [...]. Również zarzut skargi, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oddziałuje bezpośrednio na ich własność, gdyż ustalony wskaźnik nowej zabudowy i szerokość [...] w granicach od [...] do [...] m powodują, że projektowany budynek będzie nadmiernie zbliżał się do [...] z działką skarżących, nie mógł zostać uwzględniony. Zarzut taki oparty został bowiem na założeniu, że wynikające z [...] nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu – a jak wykazano powyżej – kwestia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Uwzględniając natomiast – przyjęty w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy – stan [...], stwierdzić należy, że ustalenia tej decyzji, dotyczące wskaźnika nowej zabudowy i szerokości [...], nie naruszają przepisów omawianej ustawy. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut skargi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Również odnośnie tego zarzutu stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie rozstrzygała kwestii związanych bezpośrednio z zagospodarowaniem terenu ani nie ustalała tytułu prawnego wnioskodawców do działki, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, gdyż – co wykazano wyżej - na etapie wydawania decyzji o ustalenie warunków zabudowy kwestie związane z prawem do działki nie mają znaczenia. Nie znajdując więc, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).