II SA/Sz 422/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 września 2010r. sprawy ze skargi Z. Ś. i J. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych oddala skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego , decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. S. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych przez Z. i J. S. robót budowlanych związanych z remontem wiaty usytuowanej na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. W odwołaniu od wyżej decyzji organu I instancji właściciele nieruchomości Z. i J. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego A. B., zarzucając naruszenie art. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor wybudował nową wiatę, a nie że wykonał remont starej wiaty. Przytoczono definicję remontu zawartą w ustawie oraz powołano się na treść ekspertyzy sporządzonej przez Z. P., wskazując, że jedną ścianę wiaty stanowi ściana budynku mieszkalnego. Krokwie wiaty zostały wpuszczone w tę ścianę na głębokość [...] cm. Elementy konstrukcyjne: ściana wiaty i umocowanie dla dachu nie zostały więc rozebrane, co dowodzi, że wiata nie została w całości rozebrana. Prace budowlane z zastosowaniem materiałów innych niż użyte pierwotnie odbywały się w granicach tego istniejącego obiektu, a wiata nadal wykorzystuje ścianę budynku mieszkalnego jako element własnej konstrukcji. Podniesiono również, że wiata nie została wykończona, nie można zatem twierdzić, że jest posadowiona w innym miejscu. Mapa wysokościowa pokazuje zasięg dachu nieukończonej wiaty, a planowane wydłużenie dachu o element dekoracyjny spowoduje, że stan faktyczny będzie zgodny ze stanem map sytuacyjno-wysokościowych. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał je za niezasadne, wskazując, iż Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu zgłoszenia samowoli budowlanej z dnia [...] r., zawierającego m.in. wykonane w dniu [...] r. zdjęcia wykonywanych robót budowlanych, przeprowadził w dniu [...] r. oględziny nieruchomości przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność Z. i J. S. i ustalił, iż w [...] r. wykonane zostały na niej roboty budowlane, związane z wykonaniem konstrukcji drewnianej wiaty o wymiarach wewnętrznych [...] x [...] m, z zadaszeniem z płyty OSB i pokryciem papą i gontem bitumicznym. Inwestor, J. S. oświadczył, że konstrukcja została wykonana na istniejących fundamentach starej wiaty, którą remontował ze względu na jej zły stan. Roboty budowlane nie są zakończone, pozostało usunięcie tymczasowych drzwi, malowanie elewacji budynku i konstrukcji wiaty. Na wykonanie robót budowlanych inwestor nie posiada pozwolenia ani nie dokonał ich zgłoszenia we właściwym organie. W piśmie z dnia [...] r. Z. i J. Ś. oświadczyli, że wiata była wybudowana w latach [...] oraz przedstawili oświadczenia [...] świadków. Organ pierwszej instancji ustalił, iż w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] znajdują się mapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych z [...] r., na których naniesiona jest przedmiotowa wiata. Po ustaleniu powyższego, organ powiatowy w dniu [...] r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem istniejącej wiaty, usytuowanej na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]". W dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził ponowne oględziny obiektu i ustalił, że wiata nie posiada przegród od strony działki nr [...] i od strony ulicy. Zadaszenie wykonane jest na konstrukcji drewnianej wspartej z dwóch stron na istniejących budynkach mieszkalnym i gospodarczym oraz na słupach drewnianych wspartych na drewnianej podwalinie. Odwodnienie - za pomocą rynny i rury spustowej do kanalizacji deszczowej na terenie posesji. Wykonano zdjęcia obiektu. W celu doprowadzenia przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, INB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wstrzymał roboty budowlane związane z remontem wiaty i na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Z. i J. S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia, inwentaryzacji i ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. Zobowiązani przedstawili w terminie ekspertyzę wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego Z. P., który stwierdził min., iż przedmiotową wiatę wykonano w miejsce rozebranej uprzednio drewnianej wiaty (wybudowanej w [...] r.), o tych samych gabarytach. Z załączonej do ekspertyzy mapy, uaktualnionej w dniu [...] r. wynika, że usytuowanie obecnie wzniesionej wiaty nie pokrywa się z usytuowaniem rozebranej wiaty, uwidocznionej na mapie z [...] r. Zebrane materiały potwierdzają, że stara wiata została całkowicie rozebrana, a istniejąca obecnie wiata została wykonana z nowych materiałów. Wskutek rozebrania uprzednio istniejącego obiektu budowlanego oraz wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu nowej konstrukcji i zadaszenia wiaty, usytuowanych w innym miejscu, powstał nowy obiekt budowlany, na którego wykonanie wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie ma znaczenia podnoszony przez skarżących fakt, iż pozostała jedna ze ścian konstrukcyjnych, gdyż jest to ściana innego obiektu budowlanego - istniejącego domu mieszkalnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu a nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako budowę, a nie remont (wyrok NSA z 29 marca 2001 r., sygn. akt: SA/84/852/00, ONSA 2002, Nr 2, poz. 85). Wobec powyższego legalizacja przedmiotowych robót budowlanych jest możliwa w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec stwierdzenia faktu rozebrania istniejącej uprzednio wiaty, nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z remontem istniejącej wiaty. W myśl bowiem art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W związku z powyższym Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 105 § 1 Kpa zasadnie wydał decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem wiaty – jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia [...] r. Z. i J. Ś., reprezentowani przez radcę prawnego A. B., złożyli skargę na wyżej opisaną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący wybudowali wiatę, podczas gdy analiza wykładni ustawowego pojęcia "remont" prowadzi do uznania, że skarżący dokonywali remontu; naruszenie art. 107 ust. 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nieodniesienie się w treści decyzji do argumentów wyrażonych w odwołaniu. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że skoro element konstrukcyjny dachu nie został rozebrany, to tym samym obiekt budowlany nadal istniał. W takim stanie rzeczy, prace budowlane, nawet z użyciem materiałów innych niż pierwotne, odbywały się w granicach istniejącego budynku, a wiata nadal wykorzystuje ścianę budynku mieszkalnego jako element konstrukcji własnej. Ponadto dodał, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji winno się odnieść do sposobu i interpretacji opinii eksperta. Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa i działając na jego podstawie utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego, umarzającą postępowanie w sprawie. Organ drugiej instancji uznał bowiem, że postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe w znaczeniu przyjętym w art. 105 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to -niemożność skonkretyzowania praw lub obowiązków określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt rozpatrywanej sprawy, m. in. z ekspertyzy dokonanej przez rzeczoznawcę budowlanego Z. P., przedmiotowa wiata o wymiarach wewnętrznych [...] x [...] m, z zadaszeniem z płyty OSB i pokryciem papą i gontem bitumicznym, powstała w [...] r., została wykonana w miejscu całkowicie rozebranej drewnianej wiaty (wybudowanej w [...] r.). Z załączonej do ekspertyzy mapy, uaktualnionej w dniu [...] r. wynika też, że usytuowanie obecnie wzniesionej wiaty nie w pełni pokrywa się z usytuowaniem rozebranej wiaty, uwidocznionej na mapie z [...] r. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wskutek rozebrania uprzednio istniejącego obiektu budowlanego oraz wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu nowej konstrukcji i zadaszenia wiaty, powstał nowy obiekt budowlany. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez skarżących fakt, iż pozostała jedna lub nawet dwie ze ścian konstrukcyjnych, gdyż są to ściany innych obiektów budowlanych - istniejącego domu mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Nie jest też istotne, że nowy obiekt powstał w tym samym miejscu, co wcześniej istniejący. Stanowisko takie zostało wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie. Należy zatem podzielić ocenę organu odwoławczego co do braku podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako remontu istniejącego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o remoncie należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Skoro zatem, jak wynika z akt sprawy, dokonana została całkowita rozbiórka uprzednio istniejącego obiektu budowlanego i na jego miejscu nastąpiło wzniesienie nowej wiaty, to prace związane z jej realizacją należy traktować jako budowę, a nie remont. Na marginesie wskazać należy – przy czym nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy - że nie ma racji organ II instancji twierdząc, że wykonanie nowej wiaty wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, wobec czego legalizacja przedmiotowych robót budowlanych jest możliwa w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle przywołanego przepisu wiaty i altany nie muszą być obiektami wolnostojącymi, (taki wymóg odnosi się tylko do parterowych budynków gospodarczych), przy czym koniecznymi i jedynymi wymogami, jakie powinny one spełniać aby można było w stosunku do nich zastosować tryb zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest powierzchnia zabudowy, która nie może przekraczać 25 m2 oraz to aby liczba tych obiektów nie przekroczyła dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (vide: wyrok WSA z dnia [...] r., sygn. akt [...]). Jak wynika z załączonej do akt "Ekspertyzy", przedmiotowa wiata posiada powierzchnię zabudowy [...] m2, zatem spełnia powyższe wymagania, wobec czego jej wykonanie wymagało dokonania zgłoszenia. Skoro skarżący zgłoszenia takiego nie dokonali, należy stwierdzić, iż sporna wiata została zrealizowana samowolnie. Legalizacja tej budowy winna być zatem oparta na art. 49 b Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie "w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem wiaty" (..). O tak zakreślonych ramach (zakresie) postępowania administracyjnego organ zawiadomił również strony. Mając zatem na uwadze, iż postępowanie było prowadzone w ściśle określonych ramach tj. "w sprawie "samowolnych robót budowlanych związanych z remontem wiaty", organ, stwierdziwszy że wykonane przez skarżących roboty budowlane nie były związane z remontem wiaty, lecz z jej budową (odbudową) - co wymaga innych ustaleń - mógł uznać prowadzone w tym zakresie postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego stosownie do przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.