II SA/Sz 422/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Gminy G. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., zwanej dalej: "p.w.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a.") określił Gminie G. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą"), za okres [...] stycznia 2021 r. - [...] grudnia 2021 r., opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w miejscowości B.. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że w dniu [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 p.w., ustalił stronie w formie informacji rocznej opłatę stałą za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi, płatną w czterech kwartalnych ratach. Strona z zachowaniem ustawowego terminu złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ww. opłaty, ponieważ oczyszczalnia ścieków w B. nie powstała. Ponadto strona zakwestionowała sposób ustalenia wysokości opłaty stałej, bowiem organ winien uwzględnić maksymalny zrzut roczny ścieków określony w decyzji, a nie przyjęty parametr w m3/s. Jak wyjaśnił organ, strona korzysta z usług wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni na szczególne korzystanie, polegające na wprowadzeniu oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 p.w. oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502), obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Odpowiadając na zarzuty reklamacji organ wskazał, że decyzja z dnia [...] lutego 2019 r. (pozwolenie wodnoprawne) aktualnie funkcjonuje w obrocie prawnym i do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego strona ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za korzystanie ze środowiska. Wydając pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie uwzględniono gotowość środowiska na przyjęcie oczyszczonych ścieków z planowanej do realizacji inwestycji, co mogło mieć wpływ na ograniczenie innym podmiotom wydania zgody na odprowadzenie ścieków. Odpowiadając na pozostały zarzut strony organ wskazał, że zgodnie z art. 552a p.w., ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym i przeliczonym na m3/s w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s. W przypadku pozwolenia wodnoprawnego udzielonego stronie zakres korzystania z wód został określony w m3/s. Stąd opłatę stałą organ obliczył jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, tj. 250 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w ilości [...] m3/s. Gmina G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu, zarzucając jej naruszenie: - art. 7, art. 7a oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, - art. 271 ust. 5 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w., poprzez błędną interpretację i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że podstawą do ponoszenia określonej na podstawie tego przepisu opłaty stałej jest gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wody w ramach usług wodnych przez cały rok, pomimo niewybudowania oczyszczalni w B. w sytuacji, gdy literalne brzmienie przedmiotowych przepisów ustala opłatę stałą tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania; a nadto poprzez przyjęcie przy określaniu wysokości opłaty stałej parametru [...] m3/s, w sytuacji gdy organ winien uwzględnić określony w decyzji maksymalny zrzut roczny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola sprawy, dokonana według przedstawionego wyżej kryterium legalności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa pierwotnie wyznaczona do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Przedmiot rozpatrywanej sprawy dotyczy określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm., przywoływanej dalej jako: "p.w.") usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Usługi wodne obejmują m.in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych (art. 35 ust. 3 pkt 5 p.w.). Za usługi te uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 2 p.w.). Zgodnie z argumentacją skargi, kwestionowane jest ustalenie opłaty stałej, w sytuacji, gdy brak było ustawowych przesłanek do jej określenia. Skarżąca zarzuciła organowi niewłaściwe przyjęcie, że podstawą do ponoszenia określonej opłaty stałej jest gotowość środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług przez cały rok, pomimo niewybudowania oczyszczalni. Nadto zanegowała sposób ustalenia opłaty stałej z użyciem parametru [...] m3/s, w sytuacji, gdy organ winien uwzględnić określony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny zarzut roczny. W rozpoznawanej sprawie wątpliwości Sądu budzi zasada ustalania opłaty stałej za usługi wodne w sytuacji podnoszonej skargą, tj. braku urządzeń, za pomocą których usługa ta miałaby być realizowana. Jak wynika z art. 271 ust. 1 p.w., Wody Polskie ustalają oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, wysokość opłaty stałej. Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s (art. 271 ust. 5 p.w.). Z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) wynika, że opłata stała za usługi wodne polegające na wprowadzeniu ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł za dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Należy zarazem uwzględnić, że opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego (art. 270 pkt 8 p.w.). Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości, rodzaju ścieków, a w przypadku wód z obiegów chłodzących elektrowni lub elektrociepłowni - od temperatury tych wód (art. 270 pkt 9 .p.w.). Jak wynika z powyższych przepisów, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska, poprzez wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których ścieki miałyby być odprowadzane do wód lub do ziemi. Zdaniem Sądu, organ uprawiony do ustalenia opłaty stałej nie może abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez dany podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, gdyż sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie stwarza rzeczywistej możliwości korzystania z określonej w nim usługi wodnej. Ta rzeczywista możliwość aktualizuje się dopiero wówczas, gdy powstaną odpowiednie dla danej usługi urządzenia wodne. Pogląd powyższy koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3692/18 (opubl. w internetowej bazie - orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za usługę wodną powstaje w przypadku wprowadzania ścieków do wód poprzez określone w pozwoleniu wodnoprawnym urządzenia wodne. Jeżeli takie urządzenia nie istnieją i ścieki nie są przez nie faktycznie odprowadzane, to brak jest podstaw do pobierania opłaty za tego rodzaju usługę wodną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ma to szczególne znaczenie, ponieważ strona w reklamacji i w skardze wskazała, że inwestycja objęta pozwoleniem wodnoprawnym nie powstała, a zatem skoro obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, to brak było podstaw do naliczania opłaty za odprowadzanie wód z obiektu wskazanego w pozwoleniu wodnoprawnym. Podsumowując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ co najmniej przedwcześnie wydał decyzję nakładająca opłatę stałą za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Zaskarżona decyzja zapadła wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5 p.w., co skutkowało tym, że organ z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaniechał ustalenia czy strona zrealizowała inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne, co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych. Naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się przez Sąd do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w zakresie przyjętego parametru zrzutu ścieków, który posłużył organowi do ustalenia wysokości opłaty stałej. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni wykładnię przepisów prawa materialnego przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i w związku z tym dokładnie i wyczerpująco ustali stan faktyczny sprawy, w szczególności w odniesieniu do twierdzeń dotyczących realizacji inwestycji objętej pozwoleniem wodnoprawnym. W tym stanie rzeczy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy, w pkt II sentencji wyroku.