II SA/Sz 423/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału Inżynieryjno-Ekonomicznego Transportu Akademii Morskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium rektora I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Rektora Akademii Morskiej na rzecz skarżącej E. N. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] E.N. złożyła wniosek o przyznanie stypendium rektora za wyniki w nauce na rok akademicki [...]. Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału [...] decyzją z dnia [...] odmówiła przyznania wnioskodawczyni stypendium dla najlepszych studentów za wyniki w nauce z tego powodu, że studentka nie spełnia warunku określonego w § 3 pkt 4 regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Akademii. W decyzji strona została pouczona, że przysługuje jej prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu od tej decyzji E.N. podniosła, że spełnia warunki do przyznania jej stypendium za wyniki w nauce ponieważ w roku akademickim [...] osiągnęła bardzo dobre wyniki w nauce. Odwołująca się przyznała, że posiada wykształcenie wyższe bowiem ukończyła Akademię [...]na kierunku [...], ale wykształcenie to nie jest wystarczające do prowadzenia bezpiecznego życia. Po rozpoznaniu odwołania Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału [...] decyzją z dnia [...] ponownie nie przyznała wnioskodawczyni stypendium dla najlepszych studentów, powołując się na art. 184 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) oraz § 3 pkt 4 regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Akademii. Decyzja ta nie zawierała pouczenia o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję E.N. podniosła, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] została wydana przez organ niewłaściwy, co oznacza zaistnienie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". Zgodnie z art. 17 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., a także § 25 regulaminu przyznawania pomocy materialnej, organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania jest właściwy organ nadrzędny. W przypadku dziekana lub wydziałowej komisji stypendialnej organem wyższego stopnia jest rektor albo odwoławcza komisja stypendialna. Zatem odwołanie może rozpoznać tylko rektor albo odwoławcza komisja stypendialna. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, kiedy rektor jest organem I instancji. W takim przypadku od decyzji rektora przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Stosownie do art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek czuwać nad tym, aby strona uczestnicząca w postępowaniu nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W sprawie będącej przedmiotem skargi organ błędnie pouczył skarżącą co do podmiotu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego, co więcej sam rozpoznał odwołanie. Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji skarżąca zauważyła, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu stanowi pewną organiczną całość, w której poszczególne jej części takie jak podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie, a wszelkie nieprawidłowości w zakresie poszczególnych elementów rzutują na pozostałe. Każda decyzja powinna odpowiadać regułom określonym w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przede wszystkim powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja jest pozbawiona tych elementów. Bark w niej jakichkolwiek rozważań organu na temat dowodów na których rozstrzygnięcie zostało oparte, jakie ustalenia faktyczne zostały poczynione. Brak też jakichkolwiek rozważań dotyczących stanowiska prawnego organu w tym zakresie. Tak skonstruowana decyzja uniemożliwia w zasadzie jej zaskarżenie, bowiem stronie bardzo trudno odnieść się merytorycznie do takiego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Wydziałowa Komisja Stypendialna Wydziału wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ właściwy, bowiem stosownie do art. 175 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym od decyzji wydanej przez rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie odwołanie od decyzji. Na wniosek zaś właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów, odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Zasady te zostały częściowo powtórzone w regulaminie i wynika z nich, że organem właściwym do rozpoznania wniosku o stypendium rektora jest rektor, od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a nie odwołanie, oraz, że swoje uprawnienia może on przekazać właściwej komisji stypendialnej. W niniejszej sprawie Wydziałowa Komisja Stypendialna w związku z przekazaniem jej uprawnień Rektora Akademii w dniu [...], stała się organem właściwym w sprawie. W takim przypadku Wydziałowa Komisja Stypendialna działa jak Rektor i zamiast niego. Oznacza to, że właściwym środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez Wydziałową Komisję Stypendialną, która działa zamiast Rektora, jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Działanie odwoławczej komisji stypendialnej zamiast rektora będzie właściwe tylko w sytuacji, gdy podmioty te mają pełnić rolę organów odwoławczych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury administracyjnej organ wskazał, że zarzuty te także nie są uzasadnione. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stypendium rektora dla najlepszych studentów jest inicjowane przez studenta, a wniosek obok danych identyfikujących studenta wskazuje na średnią ocen, która poświadczana jest przez pracownika organu. Także analiza odpowiedzi studenta na pytania zawarte we wniosku, umożliwia jego weryfikację. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek oceny, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, celem wydania rozstrzygnięcia. Ze złożonego wniosku wynikało, że skarżąca ukończyła Akademię na kierunku [...] w [...]. Z uwagi na treść art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, okoliczność ta nie pozwala na przyznanie skarżącej stypendium o które się ubiega. Oznacza to, że nie istniała konieczność dalszego prowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności składania oświadczeń przez skarżącą. Tym samym organ nie naruszył zasad określonych w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było jawne dla skarżącej i w każdym czasie mogła ona zapoznać się z aktami sprawy, a obie decyzje zostały jej doręczone. W ocenie organu zaskarżona decyzja zawiera elementy określone w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., a gdyby nawet w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, uchybienia te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Istotny wpływ na wynik sprawy ma jedynie takie uchybienie, które może doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia o innej treści niż wydane z tym uchybieniem. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, że skarżąca ukończyła studia na innym kierunku studiów, co w myśl art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym powoduje, że nie przysługują jej świadczenia pomocy materialnej dla studentów ze środków przewidzianych na ten cel w budżecie państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przepisy tej ustawy wraz z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią płaszczyznę odniesienia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Na wstępie przypomnieć należy, że określone przepisem art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym stypendium rektora dla najlepszych studentów, jest jedną ze statuowanych ustawą form pomocy materialnej z środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W świetle przepisów art. 70 ust. 1 i 4 Konstytucji RP świadczenia z tytułu pomocy materialnej studentom stanowią środek służący spełnieniu zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. W myśl art. 175 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora, a od decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgodnie z ust. 4 art. 175 tej ustawy, na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor przekazują uprawnienia w zakresie przyznawania stypendium socjalnego, stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, zapomogi oraz stypendium rektora dla najlepszych studentów odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, o których mowa w art. 175 ust. 3, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni. Decyzje wydawane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, o których mowa w art. 175 ust. 3, podpisują przewodniczący komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący (art. 177 ust. 1 i 4 ustawy). Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, do decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. W myśl art. 207 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 K.p.a. Powołane regulacje prawne nie pozostawiają wątpliwości, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji K.p.a., a faktu tego nie zmienia powierzenie kontroli instancyjnej rozstrzygnięć wydanych w tym postępowaniu temu samemu organowi w ramach postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 2 ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym). Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a., do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które z kolei (w art. 140 K.p.a.) odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Nadto, organy odwoławcze zobowiązane są do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom uregulowanym w K.p.a. zawartych w Dziale I Kodeksu zatytułowanym "Przepisy ogólne". W tej ostatniej grupie przepisów znajduje się natomiast art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w świetle którego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tego samego powodu wyłączeniu od udziału w postępowaniu podlega członek organu kolegialnego, jakim niewątpliwie jest komisja stypendialna (art. 27 § 1 K.p.a.). Zauważyć przy tym należy, że takie brzmienie przepis ten uzyskał z dniem 11 kwietnia 2011r. w wyniku nowelizacji wprowadzonej na mocy art. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18 ze zm.). W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy wskazano zaś, że "celem tej nowelizacji jest wyłączenie pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje ministrów i kierowników urzędów centralnych wydawanych na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Nowelizacja ta, wobec odesłania w art. 207 ust. 2 ustawy Prawa o szkolnictwie wyższym do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 K.p.a., dotyczy zatem także członków komisji stypendialnej, działających z upoważnienia rektora. W niniejszej sprawie niesporne jest, że mgr inż. O.P. będąca przewodniczącą Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału podpisała w imieniu tej Komisji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...]. Osoba ta nie sprawuje funkcji rektora (organu), lecz jest pracownikiem tego organu, do którego, w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ma zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Niedopuszczalne było więc w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez osobę, która brała już udział w wydaniu decyzji której wniosek ten dotyczył. Dodać należy, że w aktach sprawy znajduje się akt powołania przez Dziekana (pismo z dnia [...]) Wydziałowej Komisji Stypendialnej Wydziału, na rok akademicki [...], w składzie pięcioosobowym. Powyższe, jak również zapis § 23 ust.5 regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Akademii, stanowiącego załącznik do zarządzenia nr [...] Rektora Akademii z dnia [...], w ocenie sądu, uniemożliwia wyłonienie drugiego, innego składu komisji do ponownego rozpatrzenia sprawy. Stwierdzone naruszenie prawa daje przy tym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została między innymi przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie sądu musiało dotyczyć w pierwszej kolejności zachowania przez organ administracji obowiązującej procedury administracyjnej w toku rozpoznawania wniosku skarżącej. Ponadto, sąd zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana jako decyzja organu odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 1 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten stanowi zamknięty katalog decyzji jakie mogą być wydane przez organ odwoławczy. Tymczasem wydając zaskarżoną decyzję Wydziałowa Komisja Stypendialna ponownie odmówiła skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, czyli wydała decyzję jak gdyby była organem I instancji. Przy czym decyzja ta, jak słusznie podniosła skarżąca, nie zawiera wszystkich koniecznych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., przede wszystkim nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, ani pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wspomniał, że skarżąca ukończyła już studia na innym kierunku. Samo powołanie w uzasadnieniu decyzji § 3 pkt 4 regulaminu oraz art. 184 ust. 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym bez przytoczenia treści przepisów ani wyjaśnienia jakie znaczenie mają one dla wydanego rozstrzygnięcia, należy uznać za niewystarczające. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu sąd podjął stosownie do art. 152, a o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 ww. ustawy.