II SA/Sz 426/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie uznania za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r.nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Kamieńskiego z dnia [...] r. nr[...] , mocą której organ ten, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] r., uchylił własne decyzje: - z dnia [...] r. nr [...] o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia [...] r. - z dnia [...] r. nr [...] o wstrzymaniu J. C. emu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., - z dnia [...] r. [...] o wznowieniu wypłaty J. C. emu zasiłku od dnia [...] r. - z dnia [..] r. nr [...] o utracie przez J. C. prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r., oraz orzekł o odmowie uznania J. C. za osobę bezrobotną z dniem [...] r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [..] r. Z uzasadnienia decyzji oraz z akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan faktyczny sprawy. W dniu rejestracji [...] r. J. C. podpisał oświadczenie, że jest osobą nie zatrudnioną i nie wykonującą innej pracy zarobkowej oraz, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Strona oświadczyła nadto, że otrzymała "Informację dla osób rejestrujących się w PUP" i zapoznała się z tą informacją. Z dokumentów, które J. C. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] r., o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, organ dowiedział się, że Burmistrz decyzją z dnia [...] r. wykreślił stronę z ewidencji działalności gospodarczej, w której figurowała od [...] r. do dnia [...] r. Podstawę prawną decyzji stanowił przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz.514 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji, tj. [...] r., zgodnie z którym bezrobotnym - jest osoba, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a - g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemiec - członek rodziny obywatela polskiego, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieucząca się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Starosta stwierdził w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy oraz na podstawie ww. przepisu, że J. C. w dniu [...] r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a zatem nie mógł uzyskać statusu osoby bezrobotnej oraz przysługujących w związku z tym świadczeń. W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie postanowienia z dnia [...]r. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że decyzja organu I instancji opiera się na niewłaściwej interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, albowiem przepis ten zawiera dwie przesłanki, z których spełnienie chociaż jednej uprawnia do uzyskania statusu osoby bezrobotnej: czyli albo nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Odwołujący się podał, że w przepisie tym zastosowano alternatywę rozłączną co oznacza, że niezaistnienie chociażby jednego z tych dwóch warunków powoduje, że osoba może być uznana za bezrobotną. Zdaniem J. C. , osoba bezrobotna mogła mieć wpis do ewidencji działalności gospodarczej, jeżeli nie podlegała obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Odwołujący się wskazał, że w dniu [...]r., czyli w dniu rejestracji nie podlegał obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. Wprawdzie posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej od dnia 1 marca 1999 r., ale nie podjął i nie prowadził tej działalności. W dalszej części odwołania J. C. zawarł swoje spostrzeżenia dotyczące charakteru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oraz zależności podlegania ubezpieczeniu od faktu prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda w decyzji z dnia [...]r. przedstawił interpretację art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wg stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 października 2007 r. do dnia 1 lutego 2011 r., w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej J. C. . Organ stwierdził, że z powołanego wyżej przepisu wynika, że sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej stanowił przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania zainteresowanej osobie statusu osoby bezrobotnej i to nawet w sytuacji, gdy nie podlegała ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W przepisie tym wymienione są dwa niezależne od siebie warunki, których spełnienie pozwala na uznanie określonej osoby za osobę bezrobotną. Pierwsza to nieposiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a druga - nie powiązana z pierwszą - to niepodleganie na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Stanowisko swoje organ odwoławczy poparł orzeczeniami sądów administracyjnych. J. C. nie zgadzając się z decyzją Wojewody z dnia [...]r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi J. C. powtórzył argumenty przytoczone w uzasadnieniu odwołania wniesionego do Wojewody i polemizując z treścią zaskarżonej decyzji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonych przez organ orzeczeniach odwoływał się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. Zdaniem skarżącego, odwoływanie się do wykładni przepisu w sposób sprzeczny z jego brzmieniem tylko dlatego, że takie są intencje twórcy przepisu, jest niedopuszczalne. Sprawia to, że podstawą stosowania prawa są intencje twórcy przepisów, a nie ich rzeczywiste brzmienie. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Przeprowadzona według wyżej wskazanych kryteriów ocena legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego w przedmiotowej sprawie jest art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 stycznia 2010 r., tj. w dacie rejestracji J. C. w Powiatowym Urzędzie Pracy w charakterze bezrobotnego, nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243), która weszła w życie z dniem 26 października 2007 r. W dniu rejestracji definicja legalna osoby bezrobotnej, w odniesieniu do ustalonego i nie kwestionowanego przez stronę stanu faktycznego przedstawiała się następująco: Ilekroć w ustawie jest mowa o bezrobotnym - oznacza to osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. J. C. rejestrując się w dniu [...]r. w Powiatowym Urzędzie Pracy, wbrew podpisanemu oświadczeniu na karcie rejestracyjnej bezrobotnego, od dnia [...] r. do [...]r. figurował w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza pod nr [...]. W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f powołanej ustawy, bezrobotnym może być osoba, która nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Użycie w tym przepisie spójnika "albo" określa alternatywę rozłączną, co oznacza, że adresat ma się zachowywać w jeden przynajmniej sposób (z tych dwóch). Oznacza również, że niezachowanie którejkolwiek z tych dwóch osobnych przesłanek będzie wiązało się z konsekwencjami odwrotnymi do tych, które dany podmiot deklarował jako prawdziwe do uzyskania określonych uprawnień. Skoro J. C. deklarował w oświadczeniu, złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a w istocie wpis ten posiadał, to nie może w związku ze złożonym nieprawdziwie oświadczeniem oczekiwać przyznania lub zachowania statusu osoby bezrobotnej oraz związanych z tym świadczeń. Status bezrobotnego wiąże się bowiem ze spełnieniem określonych kryteriów ustawowych. Niespełnienie któregokolwiek z nich lub zatajenie informacji o przesłankach uprawniających do nabycia określonych praw wiąże się bądź to z odmową ich przyznania lub ich utratą. Każdy podmiot stosujący prawo kieruje się zasadą racjonalnego ustawodawcy jako podstawowym założeniem wykładni prawa. Z reguły racjonalnego ustawodawcy wynika: skoro ustawodawca jest racjonalny, to i jego dzieło w postaci aktu normatywnego jest racjonalne, należy więc je tak tłumaczyć, aby nie stało się nieracjonalne. Powinno być ono racjonalne w maksymalnym stopniu według aktualnego stanu wiedzy, istniejących uwarunkowań i potrzeb społecznych. Mając powyższe na uwadze, przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy należy zatem tłumaczyć w ten sposób, jak to uczyniły organy. Obydwie przesłanki zawarte w tym przepisie należy interpretować osobno. Należy jednak mieć na uwadze, że nabycie statusu osoby bezrobotnej wiąże się ze zweryfikowaniem wszystkich przesłanek definicji legalnej (stąd oświadczenie w karcie rejestracyjnej bezrobotnego). Skoro J. C. posiadał w dacie rejestracji wpis do ewidencji działalności gospodarczej i przez to nie mógł nabyć statusu bezrobotnego, to nie do zaakceptowania jest dochodzenie do tego statusu poprzez nieracjonalną interpretację tego samego przepisu (art. 2 pkt 2 lit. f). Dla utraty statusu bezrobotnego wystarczy niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w przepisie. Skarżący w chwili uznania go za osobę bezrobotną posiadał niewyrejestrowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej, a już ta okoliczność, która jest w sprawie bezsporna, daje wystarczającą podstawę do uznania, że nie spełniał on warunków do uznania go za osobę bezrobotną. Zauważyć również należy, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 5/96 (ONSA 1997/2/47) został wyrażony pogląd, iż istotą definicji bezrobotnego jest założenie, że chodzi o osobę, która nie ma pracy, nie prowadzi innej działalności zarobkowej, a tym bardziej nie jest podmiotem gospodarczym. Pogląd ten wyrażony na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pozostaje aktualny na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym również w jej brzmieniu sprzed 26 października 2007 r. której art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f za bezrobotną uważał osobę, która nie podjęła pozarolniczej działalności gospodarczej od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlega - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego lub zaopatrzenia emerytalnego. Wynika stąd, że fakt posiadania niewyrejestrowanego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, bez względu na to, czy działalność ta jest prowadzona, czy też nie, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego (por. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2010 r. I OSK 526/10 – dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z powyższych względów skargę jako niezasadną należało oddalić, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.