II SA/Sz 426/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie G. I. T. D. w W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy zapoznania się z aktami sprawy oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił S. L. zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej pod nr [...] W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2021 r., w siedzibie inspektoratu stawił się S. L. – będący w okresie kontroli pracownikiem przedsiębiorcy B. K. działającego pod firmą "P. - celem zapoznania się z aktami ww. sprawy. Wymieniony został upoważniony do reprezentowania wskazanego przedsiębiorcy w czasie kontroli, w szczególności w czasie jego nieobecności. Organ dodał, że przedmiotowa kontrola została zakończona protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i tym samym wygasło umocowanie S. L.. W dniu [...] sierpnia 2021 r. S. L. nie posiadał przy sobie pełnomocnictwa zgodnego z art. 32 i art. 33 k.p.a., jak również nie spełniał wymagań zawartych w art. 33 § 4 k.p.a., wobec czego należało odmówić mu zapoznania się z aktami sprawy nr [...] B. K., złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając organowi naruszenie art. 73 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu zażalenia, rozwijając argumentację zarzutów, odwołujący się opisał instytucję upoważnionego zastępcy do reprezentowania kontrolowanego w trakcie kontroli, której byt w rozpoznawanej sprawie datuje się na dzień [...] czerwca 2021 r. i wskazał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji przedmiotowa kontrola prowadzona pod znakiem sprawy [...] nie została zakończona protokołem kontroli z dnia [...] lipca 2021 r. Wobec powyższego umocowanie S. L. nie wygasło. W ocenie odwołującego się, powołującego brzmienie art. 104 k.p.a., postępowanie kontrolne nie kończy się z chwilą doręczenia protokołu kontroli, gdyż po złożeniu zastrzeżeń i uzyskaniu odpowiedzi na nie postępowanie to trwa nadal, a kończy się dopiero wydaniem decyzji organu lub wydaniem wyniku kontroli. Natomiast organ I instancji pominął fakt wielości etapów kontroli. Co prawda pismem z dnia [...] lipca 2021 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak kontrola, jak i wszelkie czynności kontrolne, zdaniem skarżącego, zakończone zostają wydaną w sprawie decyzją a nie protokołem kontroli. Dlatego też według odwołującego się, upoważniony pracownik S. L. stawił się w siedzibie organu celem zapoznania się aktami sprawy, by umożliwić zajęcie stanowiska przez podmiot kontrolowany przed wydaniem decyzji w sprawie, ewentualnie wnioskowanie o dopuszczenie i przeprowadzenie kolejnych dowodów w sprawie. W ocenie skarżącego organ odmówił stronie skorzystania z jej uprawnień zagwarantowanych w art. 73 § 1 k.p.a., tym samym organ naruszył również art. 10 § 1 k.p.a., co ma wynikać wprost z brzmienia powołanych uregulowań. Główny Inspektor Transportu drogowego w postanowieniu z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 w zw. z art. 73 § 1 i § 2, art. 141 § 1 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach uzasadnienia organ odwoławczy odnosząc się do treści zażalenia wskazał, że S. L. został upoważniony przez stronę postępowania na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców do reprezentowania jej i przedsiębiorstwa w toku czynności kontrolnych, prowadzonych przez organ I instancji na podstawie zawiadomienia z dnia 20 maja 2021 r., nr [...], w oparciu o art. 50 i art. 68 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 919), a także art. 49-51 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców. Kontrola prowadzona była przez organ od dnia 15 czerwca 2021 r. do dnia 8 lipca 2021 r. i została zakończona wydaniem przez organ protokołu kontroli z dnia 8 lipca 2021 r., który zakończył prowadzone przez organ postępowanie kontrolne. Organ II instancji zaznaczył, że postępowanie kontrolne prowadzone jest w oparciu o przepisy ww. ustawy Prawo przedsiębiorców i jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne wszczęte zostało wobec strony z urzędu, w wyniku przeprowadzonej kontroli i dokonanych w jej wyniku ustaleń, pismem z dnia 9 lipca 2021 r. na podstawie przepisów k.p.a., w związku z przeprowadzoną kontrolą przedsiębiorstwa, zatem zarzut pełnomocnika strony - niezakończenia przedmiotowej kontroli - należało uznać za bezzasadny, gdyż postępowanie kontrolne zostało zakończone wydanym, zgodnie z art. 53 ustawy Prawo przedsiębiorców, protokołem kontroli z dnia 8 lipca 2021 r. Jednocześnie organ II instancji wskazał przywołując treść art. 50 ust 1 i 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, że S. L. upoważniony został w dniu 15 czerwca 2021 r. przez skarżącego do reprezentowania strony tylko w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez organ I instancji, co wynika wprost zarówno z treści upoważnienia jak i z powołanego przepisu art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców, na podstawie którego ww. upoważnienie zostało udzielone. Tak więc upoważnienie udzielone przez skarżącego S. L. upoważniało do reprezentowania strony tylko podczas prowadzonych przez organ czynności kontrolnych czyli do dnia 8 lipca 2021 r. S. L. żądając w dniu 2 sierpnia 2021 r. wglądu do akt sprawy nr [...] nie przedłożył organowi pełnomocnictwa, udzielonego przez stronę na podstawie art. 32 k.p.a. w związku z art. 33 k.p.a., tym samym zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie zapoznania się aktami sprawy przez S. L.. W wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze, działający przez radcę prawnego, B. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie wniósł o: uchylenie zaskarżonych postanowień, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi, nie podzielając argumentacji organów administracji publicznej, skarżący wskazał, że postępowanie kontrolne nie stanowi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym organ administracji publicznej załatwia indywidualną sprawę w formie zewnętrznego aktu administracyjnego, lecz jest to szczególny rodzaj postępowania administracyjnego, którego istota tkwi w sprawdzeniu i ocenieniu określonej działalności lub jakiegoś stanu. Z kolei po zakończeniu kontroli możliwe jest wszczęcie postępowania administracyjnego, co też w sprawie miało miejsce w dniu 9 lipca 2021 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 12 lipca znak sprawy: [...]). Niemniej jednak nie można, zdaniem skarżącego, pominąć milczeniem, że administracyjne postępowania kontrolne, jak wszystkie procedury, są sformalizowanym ciągiem sekwencyjnie następujących po sobie czynności. Skarżący dodał, powołując się na poglądy piśmiennictwa, że postępowania kontrolne mogą przybrać zarówno postać postępowania jurysdykcyjnego, gdy kończy je wydanie decyzji administracyjnej, jak i formę postępowania niejurysdykcyjnego, kiedy kończy je wynik kontroli. W tym drugim przypadku określa się je jako postępowanie hybrydowe o szczególnym znaczeniu. Z kolei postępowania hybrydowe w doktrynie traktuje się jako postępowania "usytuowanie gdzieś na styku różnych procedur". Wobec tego "hybrydowość" administracyjnych postępowań kontrolnych w takim układzie polega na ich złożoności obejmującej swoim zakresem postępowanie kontrolne sensu stricto odnoszące się do przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz w dalszej kolejności postępowanie administracyjne jurysdykcyjne zmierzające do wydania wiążącego rozstrzygnięcia, którego wydanie nie byłoby możliwe wskutek braku uprzednio przeprowadzonych czynności kontrolnych. W ocenie skarżącego, kontrola jest funkcją złożoną, która nie jest spełniona przez jedną czynność, ale obejmuje ciąg działań w spornym przypadku zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r. nakładającej na stronę karę pieniężną. Biorąc pod uwagę, że materiał zgromadzony w aktach sprawy prowadzonych pod znakiem [...] obejmował zarówno czynności kontrolne jak i czynności z zakresu wszczętego postępowania administracyjnego organ mając na celu realizację powołanych wyżej zasad: oficjalności, udziału kontrolowanego w postępowaniu, legalności, praworządności, pisemności, prawdy obiektywnej, bezstronności kontrolera, szybkości i rzetelności, budowania zaufania do państwa, zaskarżalności (co do zasady), sądowej kontroli, w ocenie skarżącego, winien umożliwić w dniu 2 sierpnia 2021 r. zapoznanie się S. L. z aktami postępowania obejmującego co najmniej materiał zgromadzony w toku czynności kontrolnych, bądź wyznaczyć mu w tym celu dogodny organowi termin, z uwagi na potrzebę wyłączenia z akt postępowania dokumentów zgromadzonych w toku wszczętego postępowania administracyjnego. Tym samym, w ocenie skarżącego, w przedmiotowej sprawie wbrew żądaniu przedsiębiorcy, organ wydał decyzję bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy w całości, a będąc w posiadaniu akt sprawy miał możliwość uczynić zadość żądaniu strony w zakresie udzielonego jej pełnomocnictwa, niemniej jednak odmówił stronie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej "p.p.s.a."). Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymujące w mocy postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie S. L. zapoznania się z aktami sprawy nr [...] - nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że w okresie od 15 czerwca 2021 r. do 8 lipca 2021 r. Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy B. K. wykonującego działalność pod firmą P. Bezsporne jest także, że na podstawie upoważnienia z dnia 15 czerwca 2021 r. podpisanego przez B. K., do reprezentowania wymienionego oraz jego przedsiębiorstwa w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez wskazany wyżej organ – upoważniony został S. L.. Sporne pomiędzy stronami jest natomiast to, czy wskazane wyżej upoważnienie obejmowało zapoznanie się z aktami przez S. L. w dniu 2 sierpnia 2021 r., tj. po zakończeniu kontroli i po wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń opisanych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli z dnia 8 lipca 2021 r. Zdaniem organu, S. L. został upoważniony na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców do reprezentowania skarżącego i jego przedsiębiorstwa jedynie w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na podstawie zawiadomienia z dnia 20 maja 2021 r. Postępowanie kontrolne zostało zakończone, zgodnie z art. 53 ustawy Prawo przedsiębiorców, protokołem kontroli z dnia 8 lipca 2021 r. Jednocześnie S. L. żądając w dniu 2 sierpnia 2021 r. wglądu do akt sprawy nie przedłożył organowi pełnomocnictwa, udzielonego przez stronę na podstawie art. 32 w zw. z art. 33 k.p.a. Dlatego zdaniem organu, zasadnym było wydanie przez organ I instancji postanowienia o odmowie zapoznania się z aktami S. L.. Natomiast, w ocenie strony, kontrola jest funkcją złożoną, która nie jest spełniona przez jedną czynność, ale obejmuje ciąg działań, w spornym przypadku zakończonych wydaniem decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2021 r. nakładającej na stronę karę pieniężną wysokości 15.000 zł. Biorąc pod uwagę, że materiał zgromadzony w aktach sprawy obejmował zarówno czynności kontrolne jak i czynności z zakresu wszczętego postępowania administracyjnego organ mając na celu realizację zasad m.in. oficjalności, udziału kontrolowanego w postępowaniu, praworządności, powinien umożliwić w dniu 2 sierpnia 2021 r. S. L. zapoznanie się z aktami postępowania obejmującymi przynajmnniej materiał zgromadzony w toku czynności kontrolnych, bądź wyznaczyć mu w tym celu dogodny organowi termin, z uwagi na potrzebę wyłączenia z akt postępowania dokumentów zgromadzonych w toku wszczętego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, należy przyznać rację organowi, że pełnomocnictwo udzielone S. L. obejmowało jedynie "czynności kontrolne prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego". Powyższe wynika wprost z treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu 15 czerwca 2021 r. S. L. przez B. K. – na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162). Zgodnie ze wspomnianym przepisem przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Z kolei w myśl art. 50 ust. 1 tej ustawy czynności kontrolne wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli (art. 53 ustawy Prawo przedsiębiorców). W niniejszej sprawie postępowanie kontrolne zostało zakończone protokołem kontroli z dnia 8 lipca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi strony – r.pr. A. K. w dniu [...] lipca 2021 r.) W wyniku wspomnianej kontroli, wobec strony zostało wszczęte w dniu 9 lipca 2021 r., postępowanie administracyjne, o czym strona skarżąca została zawiadomiona pismem, które doręczono jej pełnomocnikowi r.pr. A. K. w dniu 14 lipca 2021 r. (wraz z protokołem kontroli z dnia 8 lipca 2021 r.). Wspomnianemu wyżej pełnomocnikowi doręczono także – w dniu 30 lipca 2021 r. - zawiadomienie z dnia 28 lipca 2021 r. o zakończeniu postępowania. Jak wynika z dokumentów dołączonych do akt sprawy, w trakcie całego postępowania prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (zarówno w trakcie czynności kontrolnych jak i po ich zakończeniu) strona reprezentowana była przez pełnomocnika profesjonalnego r.pr. A. K. (na podstawie pełnomocnictwa z dnia 2 czerwca 2021 r.). Dodatkowo, w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez ten organ skarżący reprezentowany był przez S. L. – na postawie upoważnienia z dnia 15 czerwca 2021 r. O ile jednak pełnomocnictwo udzielone r.pr. A. K. obejmowało całość wspomnianego postępowania, o tyle upoważnienie udzielone S. L. ograniczone było do "czynności kontrolnych" prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe, nie ulega wątpliwości, że skoro czynności kontrolne zakończone zostały w dniu 8 lipca 2021 r., zatem S. L. mógł w tym zakresie reprezentować skarżącego jedynie do tej daty. Raz jeszcze należy wskazać, że upoważnienie dla wymienionego udzielone zostało na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo przedsiębiorców. W świetle przepisów wspomnianej ustawy zasadą jest, że kontrolowany przedsiębiorca (lub podmiot upoważniony przez takiego przedsiębiorcę) powinien być obecny podczas czynności kontrolnych. Zasada ta leży w interesie zarówno kontrolowanego, jak i organu kontrolującego. Obecność kontrolowanego lub osoby upoważnionej przez kontrolowanego pozwala sprawniej przeprowadzić czynności kontrolne, co ma wpływ na czas prowadzenia kontroli, a tym samym również na prowadzenie działalności przez danego przedsiębiorcę. Kontrolowany może wówczas na bieżąco odpowiadać na pytania kontrolującego, wyjaśniać okoliczności wskazane w dokumentacji czy dostarczać konkretną dokumentację wymaganą przez organ kontrolujący. Zasada ta umożliwia również kontrolowanemu "obserwację sposobu przeprowadzenia kontroli, co może zwiększyć jej obiektywizm i rzetelność". Jak już wspomniano, zgodnie z ust. 3 omawianego artykułu obowiązkiem przedsiębiorcy jest wskazanie tzw. osoby upoważnionej. Wskazanie takiej osoby jest w szczególności konieczne w razie nieobecności kontrolowanego przedsiębiorcy. Osoba upoważniona, o której mowa w ust. 1, zastępuje niejako kontrolowanego przedsiębiorcę i gwarantuje skuteczność przeprowadzenia kontroli – również wówczas, gdy przedsiębiorca kontrolowany jest nieobecny. Osoba upoważniona przez przedsiębiorcę może w szczególności w imieniu kontrolowanego brać udział w czynnościach kontrolnych. Podkreśla się, że z uwagi na obligatoryjność wskazania osoby upoważnionej nie można zasadnie tłumaczyć jej braku tym, że przedsiębiorca nie ma osoby, której by ufał i która byłaby w pełni zorientowana w sprawach przedsiębiorstwa (Komentarz do art. 50 ustawy Prawo przedsiębiorców pod redakcją Aldony Pietrzak). Skoro zatem celem wskazania osoby upoważnionej – o jakiej mowa w art. 50 ust. 3 ww. ustawy jest zastępowanie kontrolowanego w trakcie czynności kontrolnych, wobec tego brak jest podstaw do rozszerzania tak udzielonego upoważnienia na dalsze etapy postępowania, po zakończeniu wspomnianych czynności kontrolnych. Jak już wcześniej zaznaczono, strona skarżąca została poinformowana o zakończeniu tych czynności a zatem miała możliwość bądź udzielenia S. L. stosownego upoważnienia do reprezentowania jej w postępowaniu wszczętym w dniu 9 lipca 2021 r. (w zakresie naruszeń, zgodnie z art. 92a ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym) bądź skorzystania z pomocy pełnomocnika ustanowionego do reprezentowania w całym postępowaniu prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego – r.pr. A. K., ewentualnie ustanowienia innego pełnomocnika. Z tych względów nie sposób mówić o naruszeniu art. 73 § 1 k.p.a. jak również art. 10 § 1 k.p.a. Na marginesie jedynie należy wskazać, że o czynnym udziale strony w postępowaniu świadczyć może chociażby wniesienie przez nią zastrzeżeń do protokołu doręczonego jej w dniu 14 lipca 2021 r., jak i złożenie wniosku (z dnia 2 sierpnia 2021 r.) o przedłużenie zakreślonego 3-dniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie czy też wniosku (z dnia 2 sierpnia 2021 r.) o wydanie kopii dokumentu z akt sprawy – "w związku z odmową w dniu 2 sierpnia br. upoważnionemu Panu S. L., wglądu w akta sprawy jak i sporządzenia ich fotokopii". W świetle omówionych powyżej przepisów brak jest podstaw także do udostępnienia S. L. jedynie części akt – jak domaga się tego skarżący – a to z uwagi na zakończenie czynności kontrolnych, w trakcie których wymieniony reprezentował stronę. Upoważnienie nie obejmowało bowiem reprezentowania skarżącego przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego lecz jedynie w toku czynności kontrolnych prowadzonych przez ten organ. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego należy uznać za prawidłowe. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.