II SA/Sz 428/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] r., numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 4, art. 5 oraz art. 2 pkt 11 w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r., poz. 195), Prezydent Miasta S. przyznał W. S. świadczenie wychowawcze na dziecko M. S. na okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952), art. 4, art. 5, art. 2 pkt 16, art. 15 ust. 1 oraz art. 2 pkt 11 w związku z art. 10 ust. ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Prezydent Miasta S. uchylił w całości opisaną wyżej decyzję z dnia [...] r., przyznającą W. S. świadczenie wychowawcze na córkę M. S. i odmówił ww. świadczenia w okresie od [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w swoim wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę M. strona wskazała jako członków rodziny wnioskodawcę W. S., jego żonę A. S., córkę K. S. oraz córkę M. S.. Jednocześnie w wyniku podjętych przez organ czynności ustalono, że córka K. S. zamieszkuje wraz z matką K. B. i tam jest jej centrum życiowe. Organ podkreślił, że w przypadku rodziców rozwiedzionych, separowanych lub żyjących w rozłączeniu wsparcie otrzyma ten rodzic, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli rodzice zgodnie z planem wychowawczym dzielą się opieką nad dzieckiem, wówczas oboje mają prawo złożyć wniosek. Oboje otrzymają świadczenie proporcjonalnie do wymiaru sprawowanej opieki. Rozwód, separacja oraz plan wychowawczy dotyczący opieki naprzemiennej muszą być udokumentowane prawomocnym orzeczeniem sądu. Organ uznał, że skoro wnioskodawca nie sprawuje stałej i osobistej opieki nad córką Karoliną, zatem ujęcie dziecka w składzie rodziny w złożonym wniosku o świadczenie wychowawcze było bezzasadne. Z uwagi na to, że w składzie rodziny nie ma obecnie przynajmniej dwójki dzieci, świadczenie wychowawcze na rzecz córki M. "winno nie przysługiwać od początku okresu zasiłkowego" tj. od 1 kwietnia 2016 r. W odwołaniu z dnia [...] r. skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji "naruszenie przepisów ustawy". W jego ocenie, powołano się w niej na nieistniejący w dniu przyznawania świadczenia zapis o tym, że stwierdzenie czy rodzic niezamieszkujący z dzieckiem sprawuje opiekę, czy nie, musi być poparte wyrokiem sądu o opiece naprzemiennej. Tymczasem taki zapis wprowadzono dopiero w październiku 2017 r., a zatem nie można stosować go wstecznie do decyzji wydanej w [...] r. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 876/16), skarżący wskazał, że za sprawowanie opieki należy uznać alimentację oraz kontakty ojca z dzieckiem w postaci spotkań i środków komunikacji elektronicznej (telefon, mail, komunikatory). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że ojciec "nie sprawuje stałej i osobistej opieki nad córką K. S." mija się z prawdą. Okoliczność, że córka zamieszkuje w miejscu zamieszkania matki ma się nijak do sprawowania opieki. Sąd uznał, że 8 godzin widzenia w miesiącu wystarczy "jako pełnoprawne sprawowanie opieki nad dzieckiem". Zdaniem strony, oznacza to, że organ stanowiący o porządku publicznym uznał, iż "ojciec mający takie same prawa jak matka (zgodnie z Konstytucją RP) w swoich 8 godzinach wypełnia w pełni swoje obowiązki jako ojciec". W przypadku skarżącego tego czasu jest znacznie więcej. Kiedy tylko córka ma czas, spędza z nią wolne chwile na spotkaniach przy kawie, na treningu lub na spacerze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, uprzednio zakończonego ostateczną decyzją. Podstawę wznowienia tego postępowania stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, przy czym chodzi tu o okoliczności faktyczne czy dowody, istniejące w dacie orzekania, mające wpływ na rozstrzygnięcie ostateczne. Kolegium wskazało, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, skarżący podał, iż w skład jego rodziny wchodzi on sam, jego żona oraz córki K. S. i M. S.. W aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] r. na mocy, którego powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią K. S. matce K. B., jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską ojca małoletniej – W. S. do prawa współdecydowania w najistotniejszych sprawach dotyczących małoletniej, jak wybór szkoły, zawodu, sposobu leczenia. Z kopii tego postanowienia wynika, że wpłynęło do S. Centrum Świadczeń w dniu 4 maja 2016 r. Nadto, zgodnie z notatką sporządzoną przez pracownika socjalnego w dniu 6 września 2017 r. W. S. w trakcie rozmowy z pracownikiem poinformował, że jego córka K. S. zamieszkuje z matką K. B. i tam jest jej centrum życiowe. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy nie wynika aby W. S. składając wniosek informował organ o tym, że córka K. S. przebywa na stałe u matki, wobec czego organ I instancji uprawniony był do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na dzień wydawania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze nie wiedział bowiem o wszystkich okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy. Kolegium podkreśliło, że rodzic może uwzględnić dziecko w składzie rodziny jedynie, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki – pozostawania dziecka na utrzymaniu rodzica oraz wspólne zamieszkiwanie dziecka z rodzicem. Wyjątek w tym względzie wprowadza art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym w sytuacji, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Skarżący nie kwestionuje przy tym faktu zamieszkiwania córki Karoliny u jej matki. Jednocześnie, zdaniem organu, utrzymywanie kontaktów z dzieckiem oraz fakt wywiązywania się przez odwołującego z obowiązku alimentacyjnego nie mogą być wystarczające do uznania, że dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a tym samym zakwalifikowania małoletniej K. S. jako członka rodziny. Powyższa decyzja została zaskarżona przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. , dodając, że nie zgadza się z co najmniej dwoma punktami decyzji Kolegium. W jego ocenie, nieprawdą jest, że urząd wydający decyzję nie wiedział o fakcie zamieszkiwania córki z matką. Nigdy nie zatajał tej informacji ani nie podawał jej inaczej. Decyzja pozbawia jego córkę możliwości wsparcia tylko dlatego, że (na mocy przestarzałego i niezgodnego z najnowszymi badaniami psychologicznymi, prawa w Polsce) została pozbawiona kontaktów z własną siostrą. To Sąd uznał, że córka z pierwszego małżeństwa K. S. będzie mogła widywać ojca dwa razy w miesiącu po 4 godziny. Ponadto, zdaniem skarżącego, nieprawdą jest też, że w przypadku cofnięcia decyzji można posłużyć się art. 2 pkt 16 w brzmieniu obecnym, uwzględniającym opiekę naprzemienną. Wyraźnie jest to zapisane nawet w podręczniku dla samorządów, gdzie wskazuje się, że zapis o opiece naprzemiennej zostanie uwzględniony dopiero po 1 października 2017 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., uchylającą decyzję z dnia [...] r. o przyznaniu W. S. świadczenia wychowawczego na córkę M. S. oraz odmawiającą wymienionemu przyznania wspomnianego świadczenia w okresie od [...] r. do [...] r. Opisana wyżej decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z [...] r. przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na córkę M. , w okresie od [...] r. do [...] r. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny. Stwarza ona możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej, którą ustanawia art. 16 § 1 k.p.a. Następstwem tego jest zarówno niedopuszczalność wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę niewyliczoną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 k.p.a. bądź art. 145b § 1 k.p.a., jak i rozszerzającej wykładni podstaw wyliczonych w tych przepisach. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 tej ustawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Katalog przesłanek wznowienia postępowania, wymieniony w przepisie art. 145 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty, co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta S. postanowieniem z [...] r. wznowił na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej własną decyzją ostateczną. Zgodnie ze wspomnianym art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z treści uzasadnienia opisanego wyżej postanowienia wynika, że organ wznowił postępowanie z uwagi na "uzyskane informacje dotyczące braku sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem K. S. przez W. S.. Nie wynika jednak z niego ani w jaki sposób ani też kiedy konkretnie okoliczność ta wyszła na jaw. Powyższe nie wynika również z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. Organ wskazał w nim jedynie, że w dniu [...] r. wpłynęło pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S., z którego wynika, że pracownik socjalny nie zastał nikogo pod wskazanym adresem, jednak nawiązano kontakt telefoniczny z W. S., który poinformował, że córka K. S. zamieszkuje z matką K. B. i tam jest jej centrum życiowe. Z uwagi na powyższe organ uznał, że postępowania zakończone decyzjami o przyznaniu skarżącemu świadczenia wychowawczego należy wznowić z urzędu, gdyż wyszły na jaw nowe okoliczności mające wpływ na prawo doświadczenia wychowawczego. Z kolei organ odwoławczy ustalił, że w aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] r., na mocy którego powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią K. S. matce K. B., jednocześnie ograniczając władzę rodzicielską ojca małoletniej do prawa współdecydowania w najistotniejszych sprawach dotyczących małoletniej. Kolegium przyjęło, że odpis tego pisma wpłynął do S. Centrum Świadczeń w dniu [...] r. Organ dodatkowo zwrócił uwagę na notatkę sporządzoną przez pracownika socjalnego w dniu 6 września 2017 r., z której wynika, że skarżący poinformował tego pracownika, że jego córka zamieszkuje z matką. Wobec powyższego, jak również mając na uwadze, że W. S. składając wniosek nie poinformował organu o tym, że jego córka przebywa stale u matki – zdaniem Kolegium - organ I instancji był uprawniony do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na dzień wydawania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze nie wiedział bowiem o wszystkich okolicznościach faktycznych istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organu odwoławczego należy jednak uznać za przedwczesne. Organ ten przyjął, że skoro odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] r. wpłynął do Centrum w dniu 4 maja 2016 r., zaś decyzja przyznająca świadczenie wydana została w dniu [...] r. zatem okoliczności wynikające z treści tego postanowienia nie były organowi znane w dniu wydania wspomnianej decyzji. Zdaniem Sądu, powyższego wnioskowania nie możne uznać za trafne bez zbadania okoliczności towarzyszących pojawieniu się w aktach sprawy wspomnianego postanowienia z dnia [...] r. W szczególności nie sposób stwierdzić, kto i z jakiego powodu zwrócił się o odpis tego postanowienia. W aktach brak jest jakichkolwiek pism czy chociażby notatek, które wyjaśniałyby powyższe okoliczności. Tymczasem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że aby organ mógł zwrócić się do konkretnego Sądu, o nadesłanie odpisu rozstrzygnięcia wydanego w konkretnej sprawie musiał wcześniej powziąć informacje, z których wynikało, że tego rodzaju postanowienie zapadło. Dokumentacja dołączona do akt administracyjnych nie pozwala jednak na stwierdzenie ani jak dokładne były to informacje ani kiedy organ je uzyskał. Wobec tego nie sposób stwierdzić, że z całą pewnością opisywane powyżej informacje dotyczące okoliczności istniejących w dacie wydania decyzji były nieznane organowi, który tę decyzję wydał. Tym sam nie sposób w chwili obecnej przesądzić, że w sprawie zachodziła w ogóle przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem jest to okoliczność, którą organ odwoławczy winien był zbadać w pierwszej kolejności bowiem dopiero po ustaleniu, że wspomniana przesłanka zachodziła, możliwe było badanie prawidłowości uchylenia przez Prezydenta Miasta S. decyzji z dnia [...] r. i odmowy przyznania świadczenia na rzecz córki skarżącego M. S.. Okoliczności pojawienia się wspomnianego odpisu postanowienia z dnia [...] r. mogą budzić wątpliwości także i z tego powodu, że pomimo jego wpływu w dniu [...] r. organ nie podjął jakichkolwiek kroków z tym faktem związanych. Notatka dotycząca rozmowy telefonicznej przeprowadzonej ze skarżącym W. S. podczas, której ustalono, że jego córka zamieszkuje z matką K. B. została sporządzona dopiero w dniu [...] r., a więc po upływie 4 miesięcy,(postanowienie o wznowieniu postępowania zapadło [...] r., a więc po upływie kolejnych dwóch miesięcy). Zdaniem Sądu, brak jednoznacznych ustaleń co do daty wyjścia na jaw – opisanych wyżej - istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, doprowadził do przedwczesnego przyjęcia, w sprawie zachodzi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania – w tym art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną, w szczególności winien szczegółowo rozważyć, czy w niniejszej sprawie zachodziła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz wydać stosowne rozstrzygnięcie, które wynikać będzie z poczynionych w tym zakresie ustaleń.