II SA/Sz 428/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr AP-2.7840.95.2020.PZ(3) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z 15 lutego 2020 r., pełnomocnik P. Sp. o. o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" lub "Spółka"), wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], obejmującej wieżę stalową o wysokości całkowitej 49,95 m n.p.t. z antenami sektorowymi, radioliniowymi urządzeniami sterującymi i zasilającymi oraz wewnętrzną linią zasilania energetycznego, przy ul. [...] w miejscowości M., w gminie T. , na działce nr [...] w obrębie M. Starosta G. , decyzją z 6 kwietnia 2020 r., nr UAiB.6740.120.2020.KC, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niezgodność zamierzenia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji podważając stanowisko organu I instancji, co do zgodności zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w kontekście przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z 27 maja 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 września 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 520/20. W wyniku powtórnego rozpoznania odwołania, Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r., uchylił decyzję Starosty G. z dnia 6 kwietnia 2020 r. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 134/21 uchylił ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, wskazując, że ocena oddziaływania na środowisko okazała się niepełna, gdyż nie uwzględniała oddziaływania na obszar Natura 2000. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z 24 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2608/21 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 134/21. Rozpatrując po raz kolejny odwołanie, Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z 24 kwietnia 2025 r., nr AP-2.7840.95.2020.PZ (3), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 - dalej "p.b."), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471- dalej "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie niniejsze wszczęte zostało z wniosku Spółki o udzielenie pozwolenia na budowę, który wpłynął do Starostwa Powiatowego w G. w dniu 18 lutego 2020 r., tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej. Wojewoda po zacytowaniu treści art. 35 ust. 1 i ust.4 p.b. wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest dopuszczalna w świetle postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów portowych i terenów przyległych w M. , przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. z [...]), a nadto nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm.). Dalej organ wywiódł, że z dniem 4 czerwca 2022 r. zmieniono rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.), uchylając w § 2 w ust. 1 pkt 7 i w § 3 w ust. 1 pkt 8, dotyczące sposobu kwalifikowania anten sektorowych do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W wyniku tej nowelizacji dołączona do projektu budowlanego kwalifikacja przedsięwzięcia stała się dokumentem zbędnym w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko. Z kolei przechodząc do kwestii wydanych w sprawie wyroków WSA z dnia 15 lipca 2021 r. oraz NSA z dnia 24 września 2024 r. organ mając na uwadze, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa lub zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku podał, że w dniu 6 maja 2021 r. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt PINB.5121.36.2021.DK, z którego wynika, że na podstawie art. 54 p.b. i art. 31 zy1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w związku z dokonanym zawiadomieniem w sprawie zakończenia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...], nie wniesiono sprzeciwu w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W ocenie Wojewody, powyższa okoliczność przesądza o tym, że nie można już merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie ma tu bowiem zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych. Organ ponownie zaakcentował, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w dniu 18 lutego 2020 r., a tym samym prowadzone obecnie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, tj. przed 19 września 2020 r. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie, na mocy art. 25 i 27 ust.1 ustawy zmieniającej, obowiązuje treść art. 37 ust. 2 pkt. 2 p.b. sprzed tej nowelizacji w brzmieniu "w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1". Według organu, przepis ten nie obejmuje zakresem swojego zastosowania sytuacji związanej z zakończeniem robót budowlanych, ponieważ dopiero w ustawie zmieniającej ustawodawca wprowadził w art. 37 ust. 2 możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę także po zakończeniu budowy, jeżeli wcześniejsza decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, iż uzyskanie informacji o tym, że budowa stacji bazowej została już zakończona i Spółka uzyskała zgodę na jej użytkowanie, przesądza o tym, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tej stacji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. Spółka zaskarżyła decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia, rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów procesu. W skardze decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię: - art. 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 25 i 39 ustawy zmieniającej w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą - poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprawa administracyjna związana z koniecznością ponownej oceny wniosku skarżącej, nie pozwala na zastosowanie art. 37 ust 2 pkt 2 p.b. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, - art. 37 ust. 2 pkt. 2 p.b.- poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wykładnia przepisu w brzmieniu również przed nowelizacją nie ma zastosowania do oceny przedmiotowej sprawy, co skutkuje nieuzasadnioną odmową Wojewody wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W argumentacji skargi skarżąca podniosła, że skoro NSA wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2024 r. prawomocnie wykluczył z obiegu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną przez Wojewodę w dniu 7 grudnia 2020 r., to powstała nowa sprawa administracyjna. W ocenie Spółki, sprawa powstaje z chwilą ziszczenia się przesłanek faktycznych zawartych w hipotezie normy kompetencyjnej, stanowiącej o powinności zastosowania normy przedmiotowej przez rozstrzygnięcie o określonych uprawnieniach lub obowiązkach za pomocą autorytatywnego aktu, gdyż z tą chwilą zawiązuje się też między organem, a przyszłym adresatem aktu stosunek administracyjnoprawny. Stąd też, w świetle art. 25 ustawy zmieniającej należało przyjąć, że przedmiotowa sprawa administracyjna powinna zostać oceniona według aktualnego brzmienia art. 37 ust 2 p.b. Niezależnie od powyższego skarżąca zaznaczyła, że również treść tego przepisu sprzed zmiany ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż z wykładni systemowej i celowościowej przepisów wynika, iż w systemie prawnym istnieje przepis, który dotyczy ponownego wszczęcia postępowania o wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy decyzja została uchylona, tj. art. 37 ust. 2 pkt. 2 p.b. Przepisem tym nie jest natomiast art. 48 i kolejne p.b., ponieważ nie zachodzą po stronie skarżącej przesłanki do samowoli budowlanej, legalizacji i między innymi konieczności zapłaty opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie tego organu w całości. Powodem wydania rozstrzygnięcia o tej treści było ustalenie, że budowa inwestycji, której dotyczył wniosek o pozwolenie na budowę została ukończona i wydano pozwolenie na użytkowanie objętego pozwoleniem na budowę obiektu. Organ odwoławczy powołał się przy tym na okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 2 p.b. w aktualnym brzmieniu, bowiem postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęte przed zmianą ustawy Prawo budowlane, dokonaną ustawą zmieniającą. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, o czym stanowi ust. 2. Przywołany przepis w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Przed zmianą ustawy Prawo budowlane art. 37 ust. 2 miał treść: "w przypadku: 1) określonym w ust. 1 albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Lektura tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dotyczył on takich sytuacji, w których jeżeli inwestor, po uprzednim wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, chciał przystąpić do wykonywania robót budowlanych, bądź je kontynuować, konieczne było uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Przepis ten nie dotyczył jednak wypadków, w których budowa została rozpoczęta i ukończona w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obiegu prawnego. Inaczej mówiąc nie przewidywał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji już zrealizowanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Skoro decyzja ta została uchylona lub stwierdzono jej nieważność, to nie ma możliwości wydania kolejnego pozwolenia na budowę, dla robót, które zostały już zrealizowane w całości, nie jest bowiem celem decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny wykonanych robót. Powyższe należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 285/05, wyroki WSA w Olsztynie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 823/17, WSA w Bydgoszczy z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 924/17, dostępnie w CBOSA, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja zachodzi w badanej sprawie. Na skutek uchylenia przez sąd ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do sytuacji, w której inwestor – przed uzyskaniem prawomocnego wyroku zakończył budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Przy czym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony 18 lutego 2020 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, co oznacza, że zastosowanie miał art. 37 ust. 2 p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji, ze wszystkimi konsekwencjami z tego faktu wynikającymi. W szczególności jeżeli chodzi o sposób i tryb postępowania, do którego przeprowadzenia właściwym w tym wypadku jest organ nadzoru budowlanego, który winien wszcząć postępowanie naprawcze. Nie ulega zdaniem Sądu wątpliwości (i jest to stanowisko utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych), że w takiej sytuacji, gdy budowa została zrealizowana w oparciu o pozwolenie na budowę, które zostało następnie uchylone, bądź stwierdzono jego nieważność, nie stanowi ona samowoli budowlanej. Konieczne jest jednak przeprowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane, celem ustalenia, czy nie narusza ona przepisów prawa i z taką sytuacją mamy miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że rozstrzygnięcie Wojewody skazuje inwestycję na "niebyt prawny", przeciwnie – istnieje tryb postępowania i instrumenty prawne, które pozwolą na funkcjonowanie inwestycji w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Sąd nie podzielił wyrażonego w skardze stanowiska, iż prawomocne wykluczenie z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę zapoczątkowało "nową sprawę". Sprawa dotyczy wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę, została zapoczątkowana wnioskiem inwestora z 18 lutego 2020 r. i stanowi ona w dalszym ciągu tę samą sprawę administracyjną, niezależnie od tego, jakie decyzje i wyroki w toku postępowania, dotyczącego pozwolenia na budowę zapadły. Przedmiot postępowania pozostaje niezmienny i dopóki nie zostały wydane orzeczenia ostatecznie i prawomocnie kończące to postępowanie, pozostaje ono w biegu, co oznacza, że zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dacie złożenia wniosku (wszczęcia postępowania). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.