II SA/Sz 429/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak/spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia NSA Stefan Kłosowski Protokolant Aneta Kukla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. K. – B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla podziału nieruchomości o d d a l a skargę U Z A S A D N I E N I E : Pismem z dnia [...] r. B. K.- B. i A. B. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., znak: [...], ustalającej wstępny podział działki o nr ewid. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Spółki A.. Jako przyczynę nieważności wskazali następujące fakty: 1) będąc właścicielami działki otoczonej zewsząd przez działkę nr [...] i jako uprawnieni z tytułu służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...], nie otrzymali tej decyzji, 2) decyzja nie wskazuje podstawy prawnej dla dokonania podziału nieruchomości w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, 3) decyzja nie zawiera uzasadnienia, czy i jakie ewentualnie warunki dla wydania decyzji w tym trybie zostały spełnione, 4) decyzja jest sprzeczna z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez brak respektu dla chronionego prawem ich interesu, jako osób trzecich. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r., nr [...], na podstawie art. 157 § 2 i 3 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [....] Wójta Gminy z dnia [...] r. Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie byli stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla podziału nieruchomości – działki nr[...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], w związku z czym żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie znajduje oparcia w art. 157 § 2 Kpa, bowiem nie pochodzi od strony postępowania. Zdaniem Kolegium takie ustalenie stron postępowania było prawidłowe, ponieważ postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego wnioskodawców, a zatem na zasadzie art. 157 § 3 Kpa należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. K.-B. i A. B. podnieśli, że zgodnie z art. 157 § 2 Kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc niezłożenie wniosku przez stronę wcale nie wyklucza wszczęcia postępowania przez sam organ administracji, który poweźmie wiedzę (informacje) co do możliwych podstaw nieważności decyzji. Kolegium powinno zatem wykazać również, że nie zachodzi żadna z przesłanek do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium natomiast w swojej decyzji nie zbadało i nie odniosło się do zarzutów naruszenia prawa podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto wnioskodawcy wskazali, że legitymują się uzasadnionym interesem prawnym do udziału w postępowaniu o podział nieruchomości, ponieważ podział narusza ich interesy z uwagi na fizyczne i funkcjonalne związanie nieruchomości dzielonej z ich nieruchomością. Nieruchomość dzielona otacza nieruchomość skarżących i każde działanie dotyczące nieruchomości dzielonej dotyka bezpośrednio skutkami ich nieruchomości. Zdaniem wnioskujących szczególna cecha interesu prawnego jest jego realność, a w przedmiotowej sprawie podział nieruchomości zrodził realne ryzyko grodzenia wydzielonych działek przez nabywców i uniemożliwienie korzystania ze służebności drogowej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 i art. 157 § 2 oraz art. 28 Kpa, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że inicjatorzy wniosku nie wykazali się interesem prawnym, który uzasadniałby uznanie ich za strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji podział nieruchomości był dokonywany na wniosek osoby, która miała w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przepis ten traktował o całym postępowaniu zmierzającym do podziału nieruchomości. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości było dwuetapowe. Pierwszym etapem było, w sytuacji braku planu miejscowego na terenie położenia dzielonej nieruchomości, ustalenie zasad podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 94 ust. 1 ustawy). Ostatecznie podział nieruchomości następował na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 ustawy). Skoro do podziału nieruchomości dochodziło w trybie wskazanym powyżej, zatem przymiot strony postępowania podziałowego należy ocenić w odniesieniu do całego postępowania podziałowego. Nie do zaakceptowania byłaby bowiem taka sytuacja proceduralna, w której interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu posiadają różne podmioty, w zależności od tego, na jakim etapie toczy się to postępowanie. Zdaniem Kolegium wnioskodawcy zatem nietrafnie przywołują orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2001 r., IV SA 1056/99, ponieważ orzeczenie to dotyczy zupełnie innej sytuacji faktycznej, rozstrzyga o stronach w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji, a nie dla podziału nieruchomości. Pomimo, że zasady podziału nieruchomości na dzień [...] r. były również ustalane w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to jednak nie można twierdzić, iż przymiot strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla określenia zasad podziału nieruchomości należy oceniać w taki sam sposób jak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji. Dalej Kolegium wskazało, że wnioskodawcy nie wskazali, na podstawie którego przepisu prawa materialnego domagają się uznania ich za stronę postępowania podziałowego. W szczególności uprawnienie wnioskodawców do udziału w postępowaniu podziałowym nie znajduje uzasadnienia w prawie własności nieruchomości sąsiedniej. Za uznaniem za stronę nie przemawia również możliwość prowadzenia "działań" na działce objętej podziałem, które to działania mogą ewentualnie oddziaływać na nieruchomość wnioskodawców. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem wnioskodawców, że podział nieruchomości nr [...] pozbawił ich władztwa nad nieruchomością. Ponadto na częściach podzielonej nieruchomości utrzymuje się obciążenie służebnością drogową. W ocenie Kolegium przepisem wyznaczającym strony postępowania podziałowego był art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stroną postępowania w tej sprawie był właściciel i użytkownik wieczysty nieruchomości, bowiem tylko te podmioty w ramach przysługującego im prawa mogły dysponować nieruchomością i poddać ją podziałowi - zatem miały w rozumieniu art. 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami interes prawny w domaganiu się podziału nieruchomości. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyroki NSA: z dnia 28.10.1997 r., ONSA 1997/4/180, z dnia 22.1 0.1998 r. I SA 500/98, z dnia 29.06.1999 r. I SA 1608/98). Ustosunkowując się do zarzutu nie zbadania podnoszonych przez wnioskodawców istotnych wad decyzji Wójta Gminy Kolegium wskazało, iż decyzja rozstrzyga kwestię formalną, czy żądanie pochodzi od podmiotu uprawnionego i wydana została zgodnie z art. 157 § 3 Kpa. Żądanie pochodzące od osoby nie uprawnionej nie może spowodować merytorycznej oceny przez Kolegium podnoszonych zarzutów. B. K.-B. i A. B. złożyli na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc następujące zarzuty: – naruszenie art. 28 Kpa poprzez odmowę przyznania statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, – art. 157 § 2 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania mimo wytknięcia wad prawnych decyzji podziałowej pierwszej instancji, – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa wymagań dotyczących interesu osób trzecich, czym naruszono art. 3 pkt 2 i art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, – art. 77 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału potrzebnego do wydania prawidłowej decyzji, – art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, która rażąco narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), pod kątem zgodności prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią sporną, która wyłoniła się w postępowaniu administracyjnym stało się ustalenie, czy skarżący wykazali się interesem prawnym do uczestniczeniu na prawach strony w postępowaniu, którego przedmiotem była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla podziału nieruchomości. Zaważyć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 Kpa). Zgodnie z art. 157 § 3 Kpa, wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na podstawie art. 157 § 3 Kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na mocy art. 157 § 3 Kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie - legitymacji strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 829). Wynika z tego, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast dotykać zagadnień związanych z ewentualnym istnieniem przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 1999 r., IV SA 2152/97; z dnia 22 września 1999r., IV SA 1400/97, a także z dnia 25 listopada 2003 r., I SA 694/02 - niepubl.). Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przystępując do oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w pierwszej kolejności rozważyło zagadnienie związane z istnieniem legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców do skutecznego zainicjowania postępowania w tym trybie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Legitymacji tej nie stanowi interes faktyczny. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż ocena komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustalającej zasady podziału nieruchomości, jakkolwiek wydanej według postanowień ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717), winna być dokonana w zawiązaniu do przepisu art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 676 ze zm.), zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu, który znajdowałby oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego. W podniesionej argumentacji skarżący nie powołali się na takie okoliczności i przepisy prawa z których można by wywieść wpływ projektowanej inwestycji na chronione prawem interesy skarżących. W szczególności podstawy takiej nie stanowi fakt obciążenia mającej ulec podziałowi nieruchomości służebnością drogi koniecznej na rzecz działki nr [...], stanowiącej własność skarżących. Zgodnie bowiem z przepisem art. 290 § 2 Kodeksu cywilnego w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Przytoczony przepis, zabezpieczając utrzymanie istniejącej służebności na częściach działki utworzonych przez podział, nie przyznaje skarżącym żadnych roszczeń w stosunku właściciela nieruchomości dzielonej, ani też przyszłych właścicieli. W tej sytuacji należało uznać, że planowany podział nieruchomości nie dotyczy interesu prawnego skarżących – podobnie w wyroku NSA z dnia 23.08.1999 r., sygn. akt I SA 1599/98 – LEX nr 48521. Nie mogły stanowić przedmiotu merytorycznego rozpoznania Kolegium jak i Sądu te wszystkie zarzuty, które dotyczą wadliwość samego rozstrzygnięcia. Te kwestie mogłyby stać się obiektem rozważań, gdyby doszło do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Aby to nastąpiło, najpierw musiałoby zostać wszczęte postępowanie w tym zakresie. Jak już wcześniej wyjaśniono, wszczęcie postępowania może nastąpić z urzędu przez uprawniony do tego organ, albo na wniosek strony postępowania. Nie ma przy tym zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 Kpa, zgodnie z którą, datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, ponieważ art. 157 § 3 Kpa stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Jeżeli zatem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwraca się podmiot nie mający do tego legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek taki może być rozpoznany co najwyżej jako zawiadomienie odpowiedniego organu o mogących mieć miejsce nieprawidłowościach. Zawiadomienie winno stać się bodźcem do dokonania przez organ oceny, czy istnieją przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Samo złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie czyni jednak danego podmiotu stroną postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wobec uznania, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.