II SA/Sz 429/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi M. i J. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i J. G.. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 123 kpa, art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane po stwierdzeniu użytkowania budynku wielorodzinnego przy ul. [...] z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane wymierzył inwestorowi M. i J. G. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]przy ul. [...], w wysokości [...] zł (kat. obiektu [...]). Na postanowienie złożyli zażalenie skarżący M. i J. G. W zażaleniu skarżący wnieśli o uchylenie ww. postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na uchybienie przepisom art. 57 ust. 7, art. 59f ustawy Prawo budowlane, art. 75 w związku z art. 77 oraz art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zażalenia skarżący' twierdzą, iż ustalenia organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia użytkowania obiektu odbyły się bez ustalenia stanu faktycznego, gdyż "rozstawione podstawowe sprzęty użytku domowego, rozwieszone pranie, czy też podstawowe wyposażenie łazienek" nie mogą stanowić dowodu w sprawie, ponieważ związane były z pełnieniem dozoru budynku przez inwestora i jego pracowników z uwagi na powtarzające się kradzieże. Jednocześnie skarżący wskazuje na okoliczność, że "nie można stronie, ani jej pracownikom, przypisać zamieszkiwania na miejscu budowy (...), gdyż miejscem zamieszkiwania tych osób jest ich centrum życiowe zbieżne z miejscem zameldowania", "ponadto obecność rzeczy i urządzeń innych osób wynika z faktu, iż przyszli mieszkańcy zwozili je jedynie celem ich przechowania i umieszczenia w mieszkaniach, które zakupili." Z uwagi na powyższe skarżący zarzuca organowi I instancji, iż poprzestał jedynie na spostrzeżeniach dokonanych w czasie kontroli budynku bez ich weryfikacji i przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i nie wykazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na czym użytkowanie polegało i co stworzyło podstawę do wskazanej klasyfikacji. Jednocześnie podnosi, że strona nie otrzymała protokołu z przeprowadzonych oględzin oraz nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przez co nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa, art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 – 3, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy ustalił i zważył co następuje: Starosta Powiatu decyzją z dnia [...]r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę – M. i J. G. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, - zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ([...]), stanowiących kategorię obiektu - [...]. W dniu [...]r. inwestor złożył do PINB wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] na działce nr [...]o powierzchni zabudowy - [...] m2, powierzchni użytkowej - [...]m2 i kubaturze [...]m3. Z uwagi na powyższe PINB dokonał w dniu [...]r. kontroli obowiązkowej ww. obiektu budowlanego, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem organu - zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że kontrolowany obiekt był użytkowany (lokale mieszkalne w pełni wyposażone w meble, telewizory oraz pozostały sprzęt gospodarstwa domowego). Ponadto domownicy oraz inwestor oświadczyli do protokołu, iż przedmiotowy budynek jest użytkowany. Zgonie z art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, zaliczonego do kategorii XIII, należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. W takim przypadku, zgodnie z przepisami art. 57 ust. 7 ww. ustawy, po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przedmiotowa kara jest iloczynem stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w - dla obiektu o kubaturze [...]). W związku z powyższym dla obiektu budowlanego kategorii XIII kara wynosi: S x K x W x 10 = [...]zł Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, a w szczególności zdjęcia wykonane w trakcie kontroli obowiązkowej, potwierdzające obecność sprzętu gospodarstwa domowego (telewizory, meble) i innych rzeczy wskazujących na okoliczność korzystania z obiektu w sposób ciągły (rozłożone zabawki, zasłony w oknach, schnące pranie, włączony telewizor, obecność zwierząt domowych, rower do ćwiczeń) przy jednoczesnym oświadczeniu inwestora i domowników, potwierdza zasadność rozstrzygnięcia w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku i nie wymagało dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nadto, organ wskazał, iż w myśl art. 22 pkt. 3d ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków kierownika budowy należy podejmowanie niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym, nie oznacza to jednak możliwości zakwaterowania osób pełniących funkcję ochrony obiektu w nieodebranym przez organ I instancji budynku. Jednocześnie, organ wyjaśnił, iż PINB pismem z dnia [...]r., poinformował stronę niniejszego postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłoszenia wniosków dowodowych, uwag i zastrzeżeń. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli M. i J. małżonkowie G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż przystąpiono do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...], przy ul. [...]w [...], podczas gdy w rzeczywistości takie użytkowanie nie miało miejsca; - art. 59 d ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie inwestorowi (Skarżącym) przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew obowiązkowi wynikającemu ze wskazanego przepisu, protokołu z przeprowadzonej obowiązkowej kontroli w dniu [...]r., a tym samym, wbrew zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, organ nie umożliwił zapoznania się Skarżącym z treścią protokołu we właściwym czasie - tj. niezwłocznie po jego sporządzeniu, oraz uniemożliwił złożenie ewentualnych wyjaśnień, czy też zastrzeżeń dotyczących jego treści; - art. 59 f ust. 1 - 3 w zw. z art. 59 g ustawy Prawo budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, na skutek błędnych ustaleń organu, jakoby doszło do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego stanowiącego ewentualną podstawę nałożenia kary; - art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na brakach w wszechstronnym zebraniu materiału dowodowego w sprawie i rozważeniu zebranego materiału dowodowego, a wskutek tego błędne ustalenie, iż skarżący dopuścili się sprzecznego z prawem użytkowania lokalu mieszkalnego, podczas gdy użytkowanie takie nie miało miejsca, ani nie wynika ze zgromadzonego przez organ materiału dowodowego; - art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia odniesień do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym także do tych, których organ nie uwzględnił. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 152, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie (art.145 - 151 p.p.s.a). Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji zostały – zdaniem Sądu - wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Stosownie do regulacji prawnej zawartej w art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku zaś stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W sprawie bezsporne jest, że M. i J. G. są inwestorami budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwuklatkowego posadowionego na działce oznaczonej nr [...]w miejscowości [...], o kubaturze [...] m3, który został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Powiatowego z dnia [...]r., Nr [...] obejmujące budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych ([...] budynków, [...]rodzinnych, [...] budynki [...]rodzinne) kategoria obiektu budowlanego XIII. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu [...]r. złożyli do Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] – klatkowego posadowionego na działce nr [...], przy ul. [...]o kubaturze [...] m3 ([...]), będący częścią inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. W związku z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 59c ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ ustalił termin kontroli obowiązkowej w/w obiektu na dzień [...]r. o czym powiadomiono skarżącego J. G. Z akt sprawy wynika również, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. Nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o którym mowa w niniejszej sprawie po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej w dniu [...]r. Następnie [...]r. pismem z dnia [...]r. skarżący zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego użytkowania opisanego wyżej budynku po przeprowadzonej kontroli obowiązkowej (ale z art. 59 ust.1). Z protokołu kontroli z [...]r. wynika, że "Podczas kontroli stwierdzono użytkowanie kontrolowanych mieszkań (stwierdzono sprzęty domowe na to wskazujące, domownicy i inwestor potwierdzili użytkowanie części mieszkań), Budynek spełnia warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem części robót wykończeniowych w poszczególnych lokalach mieszkalnych". Protokół został podpisany przez skarżącego J. G. Przepisy ust. 1 art. 59d Prawa budowlanego wymagają od właściwego organu, aby ten doręczył protokół inwestorowi bezzwłocznie po przeprowadzeniu kontroli. Niewywiązanie się organu z tego obowiązku, co prawda, nie czyni prawnie bezskuteczną przeprowadzoną kontrolę określonego obiektu, ale daje inwestorowi prawo do oceny zachowań organu w kategoriach bezczynności, dając podstawy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art.3 § 2 p.p.s.a). Samo nie doręczenie protokołu w rozpoznawanej sprawie nie powodowałoby uchylenia decyzji, gdyby nie inne uchybienia. Stosownie do treści przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Analizując treść przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 61 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 9 kpa oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie strona o postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane dowiedziała się w zasadzie dopiero z treści zawiadomienia z dnia [...]r. A zatem nie była powiadomiona o celu przeprowadzonych oględzin, zatem nie mogła brać udziału w oględzinach jako etapie postępowania dowodowego w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu bez stosownego pozwolenia. Naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ I instancji, a organ odwoławczy zaakceptował ten stan rzeczy, przeprowadził postępowanie dowodowe również z naruszeniem przepisów art. 7, 77, 79 i 81 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu kwestią sporną pozostaje czy organy prawidłowo ustaliły, że faktycznie doszło do użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu przepisów art. 54, w związku z art. 57 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. W ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". Ustawa zawiera pojęcia "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 - 66, art. 71 i 71 a Prawa budowlanego. Na gruncie przepisów tej ustawy zatem użytkowanie obiektu budowlanego to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem danego obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Przystąpieniem do użytkowania będzie zarówno rozpoczęcie korzystania z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, określonym w pozwoleniu na budowę, jak i przystąpienie do korzystania w inny sposób. Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że inwestor przystąpił do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest zamieszkanie w tym budynku przez osoby upoważnione, co jest równoznaczne z przystąpieniem do jego użytkowania. W każdym zatem przypadku obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania jest dokładne ustalenie, czy i w jaki sposób oraz w jakim zakresie inwestor lub osoby przez niego upoważnione korzystają z danego obiektu budowlanego. W sytuacjach spornych niezbędne jest wskazanie, jakie elementy stanu faktycznego pozwalają na uznanie, że obiekt jest użytkowany. Na etapie postępowania przed organem II instancji, jak i w skardze kierowanej do Sądu skarżący wskazują, iż widoczne na zdjęciach rozstawione podstawowe sprzęty użytku domowego, rozwieszone pranie, czy też podstawowe wyposażenie łazienek faktycznie mogło sugerować użytkowanie części lokali mieszkalnych. Jednak zdaniem skarżących przyczyną zastanego stanu nieruchomości przez organ nadzoru było pełnienie przez nich ochrony budynku przed powtarzającymi się i dotkliwymi kradzieżami materiałów budowlanych oraz zniszczeniami nowowybudowanego budynku. Skarżący ani żaden z ich pracowników nie zamieszkiwali w nowobudowanym budynku. Centrum życiowe inwestora i ich pracowników znajdowało się w miejscu ich zamieszkiwania i zameldowania. Ponadto obecność rzeczy i urządzeń innych osób wynika z faktu, iż przyszli mieszkańcy zwozili je jedynie celem ich przechowania i umieszczenia w mieszkaniach, które zakupili. Użycie przez ustawodawcę terminu "przystąpienie do użytkowania" wskazuje bowiem na takie działania i zachowanie inwestora lub osób przez niego upoważnionych, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego, w tym przypadku - korzystania z jego funkcji służącej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2009, sygn. akt II SA/Lu 258/09). Nie można uznać za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 57 ust.7 Prawa budowlanego samego umieszczenia w nim rzeczy i sprzętów i sporadyczne ich użytkowanie. Może mieć to bowiem związek z realizacją inwestycji. Związek taki może mieć także czasowy pobyt w obiekcie związany z jego budową lub doglądaniem. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że organy nie wyczerpały wszelkich środków dowodowych w celu wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo podnieść należy, że organy stwierdzając fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania nie wyjaśniły czy budynek był użytkowany w całości czy też w części. Ma to znaczenie przy określeniu współczynnika wielkości obiektu (w) – (kubatura w m3). Niewyjaśnienie powyższych kwestii w przez organy stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 K.p.a. , co bez wątpienia wpłynęło w niniejszej sprawie na zastosowanie normy prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W tej sytuacji skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy P.p.s.a. Orzeczenie w pkt II wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.