II SA/Sz 429/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr WOA.7721.97.2023.IW w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Goleniowie z dnia 15 maja 2023 r., nr PINB.5162.12.2022.2023.RD, II. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz skarżącego P. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15 maja 2023 r., nr PINB.5162.12.2022.2023.RD, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "organ I instancji", "PINB"), na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej: "u.p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") nakazał P. L. (dalej: "skarżący", "inwestor"), w terminie do dnia 31 lipca 2023 r. rozbiórkę ogrodzenia nieodpowiednio użytkowanego, postawionego w pasie drogi gminnej, na terenie działki nr [...], w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta N.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu 21 marca 2019 r. (w istocie w dniu 21 marca 2022 r.) inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny kontrolne ww nieruchomości przy udziale: inwestora - P. L. - właściciela działki nr [...], K. L., S. K. reprezentującego córkę K. R. - właścicielkę działki nr [...], dwóch przedstawicieli reprezentujących Gminę N. , J. W. reprezentującej w K. K., który działa w imieniu i na rzecz T. K. - właścicielki działki nr [...] i nr [...], położonych wzdłuż przedmiotowej działki drogowej. Podczas oględzin stwierdzono, że w drodze gminnej, na części powierzchni działki nr [...], istnieje i jest użytkowane ogrodzenie o długości około 30,00 mb i wysokości 1,50 m nad gruntem, na rzecz ogrodzenia nieruchomości zabudowanej działki [...]. Organ I instancji wskazał, że w trakcie kontroli P. L. oświadczył, że gdy w 2012 r. wybudował dom jednorodzinny na działce nr [...], wówczas ogrodził swoją posesję przed osobami postronnymi oraz że wjazd i wejście wykonał od strony wschodniej. Natomiast Pani W. i Pan K. poinformowali, że ogrodzenie postawione w drodze uniemożliwia swobodny przejazd i przechód w kierunku działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Przedstawiciel G. N. wyjaśnił, że droga będzie udrożniona, z chwilą gdy rozebrany zostanie obiekt gospodarczy stojący na przeciw nieruchomości Państwa L. . Jak wynika z wizualnego pomiaru, odległość pomiędzy ww. budynkiem a postawionym ogrodzeniem przez Inwestora wynosi około 4,00 m. Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu 4 listopada 2022 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli: P. L. wraz z pełnomocnikiem, W. S. reprezentujący G. N. i K. K.. P. L. wskazał, że ogrodzenie postawił jako urządzenie budowlane związanie z wydanym pozwoleniem na budowę domu z dnia 13 czerwca 2011 r., nr [...] i wniósł o pozostawienie ogrodzenia do czasu rozstrzygnięcia rozbiórki obiektu gospodarczego, stojącego na działce drogowej, na wprost jego posesji. Z kolei K. K. żądał rozbiórki ogrodzenia, ponieważ koliduje z dojazdem i dojściem do działek nr [...] i nr [...], położonych w stronie północnej działki drogowej nr [...]. Natomiast, przedstawiciel G. N. stwierdził, iż droga wraz z pasem drogowym winna być wolna od wszelkich przeszkód, umożliwiająca przejazd i przejście po działce drogowej nr [...]. Organ I instancji stwierdził, że wprawdzie po nowelizacji ustawy Prawo budowlane od 2017 r. nie ma obowiązku zgłaszania ogrodzeń, jeżeli mają one do 2,2 m wysokości - zlokalizowanych pomiędzy budowlanymi działkami sąsiednimi oraz ogrodzeń od strony dróg, czy ulic i innych terenów publicznych, jednak inwestor powinien dokonać uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia wzdłuż drogi publicznej z właściwym zarządcą drogi w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 730, dalej: "u.d.p"). Inwestor uzgodnienia takiego nie dokonał. W ocenie PINB ogrodzenie winno być zdemontowane, gdyż zagraża zdrowiu i życiu ludziom, a w przypadku zagrożenia pożarowego, uniemożliwia, dojazd do nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych położonych wzdłuż przedmiotowej drogi. Do uporządkowania drogi m.in. skoszenia trawy, wycięcia krzewów, zobowiązany jest natomiast właściciel drogi. Jak stwierdził organ I instancji nieodpowiednio użytkowane ogrodzenie, samowolnie postawione na terenie działki nr [...], stanowi naruszenie przepisów art. 66 u.p.b. Wskutek odwołania P. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji, "ZWINB") decyzją z dnia 18 kwietnia 2024 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nakazał właścicielowi działki nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta N., rozbiórkę ogrodzenia, wybudowanego na działce sąsiedniej - nr [...], stanowiącej drogę, przekraczającego granicę własnej nieruchomości o 0,0 ÷ 3,5 m, na długości około 27 m. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania ZWINB wskazał, że w świetle przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20 m, nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wskazał jednak, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 u.p.b, a także art. 51 ust. 7 u.p.b., jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 u.p.b. Według ZWINB ze wskazanej uchwały wynika, że nawet jeżeli obiekt budowlany - w tym przypadku ogrodzenie - nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek podjąć przewidziane prawem działania, jeżeli roboty budowlane polegające na realizacji takiego obiektu wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) lub w sposób naruszający przepisy (art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b.). Przedmiotowe ogrodzenie, mimo że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji "ogrodzenia", co do zasady nie może być, w części zlokalizowane na drodze. Ogrodzenie bowiem, w potocznym rozumieniu, służy oddzieleniu działki od innych terenów, stanowiąc barierę komunikacyjną. Jest to więc konstrukcja otaczająca teren, utrudniająca wejście lub wyjście. Konstrukcja taka ustanawia przeszkodę, która jakkolwiek w różnym stopniu, funkcjonalnie stanowi ograniczenie w dostępności ogrodzonej działki. Umiejscowienie ogrodzenia na znacznym obszarze drogi, zdaniem organu II instancji, należy uznać jako wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Droga bowiem, w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 2 u.d.p. oznacza budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W przypadku robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale wykonanych "w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska", co – zdaniem ZWINB – ma miejsce w przedmiotowej sprawie, przepisy u.p.b. upoważniają organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 u.p.b., przewiduje dwie alternatywne możliwości prowadzenia postępowania naprawczego: 1. nakazanie zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego - gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1); w takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie w sposób negatywny. 2. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych - gdy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.); wówczas postępowanie ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. "nakładając obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych", a następnie realizacja nałożonych obowiązków skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 u.p.b., która to decyzja kończy postępowanie naprawcze. Organ II instancji wskazał przy tym, że zgodnie z art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Obowiązek wykonania czynności określonych w decyzji, wydanej na podstawie art. 51, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (art. 52 u.p.b.). Organ II instancji wskazał również, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także uchwały siedmiu sędziów tego Sadu z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. konieczne jest wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu II instancji z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że inwestor - P. L., ogradzając własną nieruchomość (działkę nr [...]), wykonał część ogrodzenia, od strony działki drogowej nr [...] z naruszeniem granicy (na działce drogowej), przekraczając ją o 0,0 ÷ 3,5 m, na długości granicy między działkami nr [...] i nr [...], tj. około 27 m. Takie wykonanie ogrodzenia stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, poruszających się po drodze, a w przypadku zagrożenia pożarowego uniemożliwia dojazd do nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych, położonych wzdłuż tej drogi. I nie ma tu znaczenia fakt, że aktualnie droga na wysokości działki nr [...] zabudowana jest częściowo budynkiem (na szerokości ok. 7 m), a w dalszej części (poza działką nr [...]) - porośnięta krzewami i drzewostanem. Działka nr [...], oznaczona jako droga, jest własnością Gminy N. , a jej stan faktyczny w postaci zabudowania budynkiem oraz nieprzejezdność spowodowana roślinnością, nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego przez organ I instancji. Burmistrz N., w piśmie z dnia 9 lutego 2024 r., jednoznacznie stwierdził, że "nie ma możliwości pozostawienia przedmiotowego ogrodzenia działki [...], stanowiącej własność Pana P. L., na terenie działki [...]". Według ZWINB w świetle powyższych ustaleń, należało, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., nakazać rozbiórkę ogrodzenia, wybudowanego na działce drogowej nr [...]. Fakt, że wybudowany częściowo na drodze budynek uniemożliwia wykonanie wjazdu na działkę skarżącego, w miejscu zgodnym z pozwoleniem na budowę, nie może mieć wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Organ II instancji stwierdził jednocześnie, że zobowiązanym do wykonania rozbiórki jest P. L. - inwestor i właściciel obiektu budowlanego - ogrodzenia, którego część została wybudowana poza terenem własnej nieruchomości, tj. na działce drogowej nr [...]. Pismem z dnia 22 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na decyzję organu II instancji, zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, podczas gdy organ II instancji dokonał w toku postępowania odwoławczego zmiany podstawy prawnej decyzji i uchylił decyzję organu I instancji w zakresie trybu prowadzonego postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tym samym błędnie uznając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.; 2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istotny sprawy, podczas gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, w szczególności organ odwoławczy nie ustalił: a) jaki status ma działka nr [...] w obrębie geodezyjnym nr [...] miasta N., b) czy jest możliwe pozostawienie ogrodzenia skarżącego na terenie działki nr [...], c) jakie są rzeczywiste przyczyny niemożliwości przejazdu przez działkę nr [...], d) jakie są dobra, które miałyby być zagrożone poprzez nieprawidłowe użytkowanie nieruchomości przez skarżącego, e) jakie są rzeczywiste przyczyny nieprawidłowego użytkowania nieruchomości przez skarżącego, co winno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie; 3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co doprowadziło do braku dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego oraz dwukrotnej oceny dowodów i przeanalizowania wszystkich argumentów w związku z decyzją wydaną na podstawie tych samych przepisów postępowania, co winno prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji, albowiem zaskarżana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a merytoryczna ocena sprawy na podstawie odmiennych okoliczności faktycznych oraz rzekomo nowo naruszonych przepisów postępowania przez organ II instancji skutkuje naruszeniem zasady dwuinstancyjności, albowiem ustalenia te nie mogą zostać zakwestionowane w trybie postępowania zwyczajnego; 4. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zebranie nowego materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego oraz dokonanie ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy dopiero przez organ odwoławczy, podczas gdy organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji, natomiast postępowanie to może mieć charakter wyłącznie wyjaśniający dotychczas zebrany materiał dowodowy, a nie może, jak na gruncie niniejszej sprawy, dokonywać ustaleń mających istotny wpływ na wynik sprawy, które nie były dotychczas przedmiotem postępowania administracyjnego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.; 5. art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez pominięcie, że na gruncie niniejszej sprawy nie zostało wydane postanowienie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., które ma poprzedzać wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, podczas gdy nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, lecz organ I instancji wyłącznie wezwał skarżącego do zinwentaryzowania ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania, a dodatkowo podstawą prawną tego wezwania był art. 61 i art. 83 u.p.b. co przesądza, że nie można mówić o skutecznym wydaniu postanowienia o wtrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, które jest konieczne aby wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.; 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i zmianę podstawy prawnej jej wydania oraz nakazanie rozbiórki wybudowanego ogrodzenia, mimo iż decyzja została podjęta z naruszeniem zasad swobodnej oceny materiału dowodowego oraz dotknięta jest wadą polegającą na arbitralnej, niewszechstronnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego, pomimo iż zebrane w toku postępowania odwoławczego dowody przesądzają, iż działka gruntu nr [...] została de facto tylko formalnie wydzielona pod drogę wewnętrzną, ale nawet nie posiada żadnej przydzielonej kategorii, co wyraźnie wskazuje, iż przejazdu do sąsiadujących nieruchomości nie blokuje ogrodzenie, lecz nieruchomość znajdująca się na ww. działce oraz roślinność, które winny zostać usunięte, albowiem to one uniemożliwiają dojazd do nieruchomość zabudowanych i niezabudowanych położonych wzdłuż tej drogi, co tym samym skutkuje przyjęciem, że ogrodzenie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, lecz nieprzejezdność działki gruntu nr [...]. 7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, potwierdzającego zasadność odwołania, w tym braku jakiegokolwiek odniesienia się do: a) rzekomego naruszenia bezpieczeństwa ludzi i mienia przez wybudowanie ogrodzenia przez skarżącego, b) brak wskazania na czym miałoby polegać rzekome niebezpieczeństwo umieszczenia przez skarżącego ogrodzenia w miejscu objętym przedmiotem postępowania, c) tego, iż skarżący posiadał pozwolenie na budowę ogrodzenia oraz wjazdu, który miał być realizowany od strony działki nr [...], a ogrodzenie zostało wybudowane w miejscu zgodnym z pozwoleniem na budowę, d) rzeczywistych przyczyn braku przejezdności działki nr [...] wynikających z faktu, że znajduje się na jej obszarze budynek gospodarczy oraz nasadzenia (drzewa i krzewy), które są wyłączną przyczyną niemożności przejazdu bez względu na to, iż formalnie jest to działka wydzielona przez Radę Gminy N. pod drogę wewnętrzną, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli; 8. art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez uchybienie wymogowi rozstrzygnięcia wątpliwości niedających się usunąć na korzyść strony co do ustalenia w treści zaskarżonej decyzji, że niemożliwość przejazdu częścią nieruchomości objętą postępowaniem jest spowodowana umiejscowieniem na działce gruntu nr [...] budynku gospodarczego, co do którego prowadzone jest postępowanie o rozbiórkę oraz rosnącymi na niej drzewami i krzewami a tym samym to faktyczny, niezależny od skarżącego stan tej nieruchomości nie pozwala na swobodny i bezpieczny przejazd; 9. art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów uznanych za udowodnione i dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyny, z powodu której innym dowodom odmówił wiarygodności, co spowodowało nieprzyczynienie się przez organ II instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zmianę podstawy prawnej i przyjętego trybu postępowania, a następnie nakazanie skarżącemu rozebranie ogrodzenia, przy jednoczesnym braku odniesienia się przez organ do treści podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a jedynie ograniczenie się do lakonicznego stwierdzenia, że umiejscowienie ogrodzenia na znacznym obszarze drogi należy uznać jako wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, bez jakiegokolwiek wskazania na czym niebezpieczeństwo to mogłoby polegać, a także niedoniesienie się do nieprzejezdności działki gruntu nr [...] pomimo, iż jest to droga wewnętrzna, tym samym organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego oraz nie zweryfikował stanu tej sprawy, a w konsekwencji nie odniósł się do tego w swoim rozstrzygnięciu. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe, gdyż organ odwoławczy zmienił tryb i podstawę prawną decyzji, rozstrzygając sprawę co do istoty z pominięciem postępowania przed organem I instancji. Ponadto organ II instancji wyszedł poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, opierając się na zleconych organowi I instancji ustaleniach – zdaniem skarżącego – istotnych dla sprawy, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił również naruszenie szeregu przepisów postępowania, które powiązał z naruszeniem, wymienionych w zarzutach skargi, zasad ogólnych jego prowadzenia. Jednocześnie skarżący stoi na stanowisku, że w sprawie pominięto skutki prawne wynikające z wydanego na jego rzecz pozwolenia budowlanego, na podstawie którego i zgodnie z którym powstało sporne ogrodzenie. Jest również zdania, że bezpodstawnie przerzuca się na niego skutki zaniechań Gminy w zakresie udrożniania przejazdu w szczególności w związku z posadowionym budynkiem na działce nr [...], który to w rzeczywistości powoduje problemy z przejazdem, a nie ogrodzenie skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek dowodowy, który Sąd postanowił oddalić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną, zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki została wydana w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Z kolei organ II instancji, wskutek odwołania skarżącego, wydał decyzję reformatoryjną i uchylając decyzję organu I instancji orzekł o nakazie rozbiórki w trybie postępowania naprawczego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2, tj. wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Zwrócić zatem należy uwagę, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3780/19). Skoro zaś zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, to postępowanie wyjaśniające zarówno PINB, jak i ZWINB, powinno być prowadzone w oparciu o te same unormowania. Dla zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest bowiem, aby te same regulacje prawa materialnego determinowały nie tylko ocenę zgromadzonych dowodów, ale również właściwy, taki sam tryb postępowania organów nadzoru budowlanego obu instancji. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ II instancji stwierdzając uchybienie w postępowaniu organu I instancji w zakresie trybu prowadzonego postępowania i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł samodzielnie zmienić trybu prowadzenia postępowania i wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż narusza to zasadę dwuinstancyjności. Organ odwoławczy ma prawo zweryfikować prawidłowość postępowania organu I instancji pod kątem podstawy prawnej prowadzonego postępowania, a dostrzegając wady w tym zakresie domagać się przeprowadzenia postępowania od początku we właściwym trybie. Stwierdzenie przez ZWINB konieczność zastosowania procedury przewidzianej w art. 50 i 51 u.p.b., dotychczas niestosowanej przez organ I instancji, mieści się w pojęciu koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena legalności robót budowlanych kluczowe znaczenie ma data ich realizacji, rodzaj wykonanych robót, charakter i parametry wykonanego obiektu, jego funkcja i przeznaczenie oraz lokalizacja. Ustalenie tych okoliczności pozwala na dokonanie kwalifikacji prawnobudowlanej robót, a następnie oceny, czy ich realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też nie podlegały one reglamentacji u.p.b. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że naruszenia prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1974/10). W rozpoznawanej sprawie organy nie poczyniły prawidłowych i jednoznacznych ustaleń dotyczących terminu wykonania ogrodzenia, a także jego wysokości. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, iż w trakcie oględzin skarżący oświadczył, że gdy w 2012 r. wybudował dom jednorodzinny wówczas ogrodził swoją posesję, zaś organ II instancji stwierdzenie to powtarza (str. 5 uzasadnienia), jednak analiza akt sprawy, w tym protokołu z oględzin z dnia 21 marca 2022 r., okoliczności tej nie dowodzi. Wskazać przy tym należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 10 listopada 2022 r., w którym PINB wzywa skarżącego do podania daty, w której zostało postawione ogrodzenie, jednakże pismo to pozostało bez odpowiedzi. Organ I instancji nie przesłuchał w tym zakresie skarżącego ani nie skorzystał z innych środków dowodowych. Ponadto wbrew stanowisku organów protokół z oględzin z dnia 21 marca 2022 r. nie dokumentuje dokonania pomiaru ogrodzenia i ustalenia jego wysokości. Konkludując, należy stwierdzić, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostało w sposób uchybiający zasadom ogólnym procedury administracyjnej, w szczególności art. 15 k.p.a. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym przedwczesne jest całościowe odniesienie do zarzutów skargi. Uzasadniając oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu przedłożonego na rozprawie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przeprowadzanie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć uzupełnieniu przez sąd administracyjny materiału dowodowego, ani akt sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16). Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. W szczególności rolą organów jest jednoznaczne ustalenie terminu wykonania ogrodzenia i jego wysokości. Ustalenia organów powinny znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. W zależności od dokonanych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł). Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl