II SA/Sz 43/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. J. pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Urzędu Miasta i Gminy z wnioskiem o wymeldowanie A. P. wraz z dziećmi: W. K., L. A.- P., T. A.- P. z lokalu stanowiącego jej własność, położonego przy ul. [...] Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] w, wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Burmistrz odmówił wymeldowania A. P. wraz z dziećmi z lokalu położonego przy ul.[...] . Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż A. P. nie przebywa wraz z dziećmi w powyższym lokalu z uwagi na czasowy pobyt za granicą. Jednocześnie organ powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że sam fakt nawet długotrwałego wyjazdu osoby w celach zarobkowych za granicę, nie oznacza jeszcze zamiaru opuszczenia lokalu. W związku z tym, opuszczenie miejsca pobytu stałego nie uzasadnia wymeldowania osoby, jeśli jej pobyt za granicą ma charakter pobytu czasowego. Kwestionując przedmiotową decyzję E. J. złożyła od niej odwołanie do organu drugiej instancji, wnosząc o wymeldowanie A. P. wraz z dziećmi z lokalu stanowiącego jej własność. Jednocześnie odwołująca wskazała, że pomimo prowadzonego przez półtora roku postępowania i ustalenia m.in. na podstawie zeznań świadków i oświadczeń funkcjonariuszy Policji, że A. P. nie przebywa pod wskazanym adresem, organ administracji odmawia wymeldowania jej ze wskazanego lokalu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że E. J., na wniosek której zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania A. P. wraz z dziećmi – nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, tym samym nie przysługiwało jej prawo do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych podniósł, że w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawach o wymeldowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencyjny ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym, gdyż leży to w interesie Państwa, a nie osób pozostających poza sferą organizacji organów państwowych, do których zaliczyć należy także właściciela lokalu. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że ewidencja ludności służy rejestrowaniu pobytu i ma wyłącznie charakter porządkowy, a zatem zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu ani tym samym prawa do przebywania w nim. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2000 r. Wojewoda wskazał, że właścicielowi dla ochrony swoich prywatnych interesów służy droga postępowania cywilnego, w celu np. doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu. Ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela lokalu w sprawie o wymeldowanie, w załatwieniu której ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien być zatem traktowany jako strona postępowania, którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu a nie na wniosek. W tych okolicznościach organ odwoławczy podkreślił, że skoro właścicielka lokalu, czyli E. J. nie posiadała przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie, nie przysługiwało jej także prawo wniesienia odwołania. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed organem drugiej instancji zostało zainicjowane z wniosku podmiotu nie będącego stroną, tym samym jest ono od początku bezprzedmiotowe stosownie do art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem brak jest podstaw do merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła E. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz nakazanie wymeldowania z pobytu stałego A. P. wraz z dziećmi z jej własnościowego lokalu położonego w [...]. W uzasadnieniu, skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa konstytucyjnego dotyczącego ochrony prawa własności, a także bezsilność urzędów w Polsce. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r. na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zawiesił postępowanie sądowe do czasu podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie pytania prawnego Rzecznika Praw Obywatelskich "czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest wyłącznie osoba, co do wymeldowania (zameldowania), której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, w którym w/w osoba jest zameldowana (ma zostać zameldowana)?". Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 05 grudnia 2011 r. w sprawie II OPS 1/11 podjął uchwałę o następującej treści : osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną w postępowaniu o wymeldowaniu. Wobec rozpoznania pytania prawnego Rzecznika Praw Obywatelskich. Sąd postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, wobec wniosku skargi o nakazanie wymeldowania A. P. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o wymeldowaniu A. P. wraz z dziećmi, o co wnosi skarżąca. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych doprowadziła do uznania, że wniesioną skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn niż w niej zarzucono. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody umarzająca postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez E. J., w sprawie odmowy wymeldowania A. P. wraz dziećmi z lokalu położonego przy ul. [...]. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie, że wnosząca odwołanie E. J., jako właściciel lokalu nie jest stroną postępowania w sprawie o wymeldowanie. Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na stanowisko sądów administracyjnych, wedle którego w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu, podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest osoba, co do wymeldowania której toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc również takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. W zakresie podjętego rozstrzygnięcia organ oparł się na orzecznictwie sądowym, które jednak nie było jednolite w tego rodzaju sprawach. W związku z rozbieżnościami w tej kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie "Czy stroną postępowania o wymeldowanie (zameldowanie) w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wyłącznie osoba co do wymeldowania (zameldowania) której toczy się postępowanie administracyjne, czy też przymiot strony przysługuje także podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu w którym w/w osoba jest zameldowana". Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego Rzecznika Praw Obywatelskich, w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11 stwierdził, że osoba dysponująca tytułem prawnym do lokalu jest stroną, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym o zameldowanie (wymeldowanie) w tym lokalu innej osoby, prowadzonym na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Z powołanego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w przeciwieństwie do poglądu prezentowanego przez organ odwoławczy w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza osobą, co do której toczy się postępowanie o wymeldowanie, status strony posiada także osoba, która dysponuje tytułem prawnym do danego lokalu. W uzasadnieniu uchwały Sąd podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku meldunkowego. Przepis ten nie zawiera przesłanek materialnych wskazujących, kto poza organem jest tą stroną, posiadającą legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania. Również art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, który stanowi, że "jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy", nie zawiera regulacji dotyczącej podmiotów w sprawie zameldowania lub wymeldowania, rozstrzyganej przez organ gminy. Treść interesu prawnego składającego się na pojęcie strony, o którym mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, Sąd wywiódł z praw jednostki zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z przepisów kodeksu cywilnego regulujących treść i wykonywanie prawa własności. Wskazał też, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP "Rzeczpospolita chroni własność i prawo dziedziczenia". Art. 64 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust.1). Prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Z ochrony prawa własności należy wyprowadzić prawo właściciela aby zameldowanie (lub wymeldowanie) określonej osoby w jego lokalu było zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawo przeciwdziałania naruszaniu jego własności. Z treści prawa własności wynika, że właściciel może korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób (art. 140 K.c.). Ochrona własności obejmuje zaś zakaz naruszania własności w jakikolwiek sposób a nie tylko przez pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą (art. 222 § 2 K.c.). Z powołanych wyżej przepisów wynika, że postępowanie o zameldowanie (wymeldowanie) określonej osoby w danym lokalu dotyczy interesu prawnego także osoby, która ma tytuł prawny do tego lokalu. Realizacja zamiaru zameldowania się w cudzym lokalu może stanowić naruszenie prawa osoby, która ma tytuł prawny do lokalu. Z tego chociażby względu, osoba mająca tytuł prawny do lokalu nie może być pozbawiona prawa do udziału w tym postępowaniu jako strona. Wówczas bowiem może przedstawiać i bronić swoich racji, a w szczególności, iż określona osoba nie przebywa w jej lokalu albo opuściła jej lokal. Respektując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w cytowanej uchwale należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem, narusza bowiem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa i art. 144 kpa poprzez przyjęcie, że wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie w przedmiocie wymeldowania z lokalu mieszkalnego, którego jest właścicielem. W kontekście powołanej uchwały i podkreślonej w niej przesłanki tytułu prawnego do lokalu, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, będzie zbadanie legitymacji procesowej E. J. do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wymeldowanie A. P. wraz z dziećmi: W.K., L. A.- P., T. A.- P. z lokalu położonego w [...] a następnie rozpatrzenie odwołania. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcia o kosztach postępowania Sąd oparł na art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 ustawy P.p.s.a.