II SA/Sz 430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Gminy Brojce z dnia 12 września 2014 r. nr XXXIX/198/2014 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Prokurator Okręgowy w S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na uchwałę Rady Gminy w Brojcach z dnia 12 września 2014 r., nr XXXIX/198/2014 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce. W skardze prokurator podniósł zarzuty: - rażącego naruszenia art. 25a) ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), wobec wzięcia udziału w głosowaniu nad przyjęciem skarżonej uchwały radnych w sytuacji, gdy przedmiot uchwały dotyczył ich interesu prawnego; - naruszenia trybu przyjęcia uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 27 w związku z art. 9 ust. 1 oraz art. 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.), wobec zaniechania ponowienia przewidzianej w wymienionych wyżej przepisach procedury poprzedzającej zmianę studium, w sytuacji gdy doszło do uchylenia ostatniej z uchwał zmieniających studium; - rażącego naruszenia art. 10 ust. 2 a) u.p.z.p. polegającego na zaniechaniu wskazania w części graficznej uchwały rozmieszczenia (lokalizacji) urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW; - rażącego naruszenia art. 72 ust. 1-4 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej P.o.ś.), polegającego na zaniechaniu sporządzenia aktualnego opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; - rażącego naruszenia art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 u.p.z.p., poprzez zaniechanie przekazania Wojewodzie Z. prognozy oddziaływania na środowisko wraz z projektem zmiany studium. - rażącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalności poziomu hałasu w środowisku, przez nie uwzględnienie wymagań w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego przed hałasem. W uzasadnieniu skargi prokurator podniósł, że zgodnie z art. 25 a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego i wskazał, że w głosowaniu nad podjęciem zaskarżonej uchwały wzięli udział radny J. H. i radna B. P., którzy są właścicielami działek, przeznaczonych w uchwale pod posadowienie turbin wiatrowych. W ocenie prokuratora przedmiot uchwały dotyczył zatem ich interesu prawnego. W tej sytuacji radni J. H. i B. P. nie mogli brać udziału w głosowaniu, a fakt, że głosowali przesądza o tym, że uchwała jest nieważna. Dalej prokurator argumentował, że zgodnie z § 1 uchwały nr XXXII/221/2010 z dnia 28 września 2010 r. Rada Gminy w Brojcach przystąpiła do sporządzenia zmiany studium objętego uchwałą nr II/4/20102. W dniu 31 stycznia 2014 r. Rada Gminy w Brojcach podjęła uchwałę nr XXXIV/162/2014 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce. Następnie, na skutek działań Wojewody Z., uchwałą nr XXXVI/176/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uchyliła uchwałę nr XXXIV/162/2014, a następnie w dniu 12 września 2014 r. podjęła zaskarżoną uchwałę. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 27 w związku z art. 9 ust. 1 oraz art. 11 i 12 u.p.z.p., bowiem Rada Gminy Brojce zaniechała przeprowadzenia na nowo procedury przewidzianej przepisami ustawy, przyjmując, że czynności podjęte przed wydaniem uchwały nr XXXIV/162/2014 wywołują skutki w stosunku do kolejnej uchwały w sprawie zmiany studium. Naruszenie art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. polega, w ocenie skarżącego, na nieustaleniu w studium rozmieszczenia urządzeń, wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Zgodnie z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p., jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, Rada Gminy w Brojcach tymczasem w studium określiła tylko strefy ochronne, nie wskazując w załączniku graficznym rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię. W ocenie skarżącego naruszony został również art. 72 P.o.ś., bowiem nie sporządzono opracowania ekofizjograficznego, o czym świadczyć ma fakt, iż przygotowujący projekt studium, J. W. w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że opracowanie fizjograficzne sporządza się jedynie na potrzeby projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także okoliczność, iż w styczniu 2014 r. na wniosek o udostępnienie, między innymi opracowania ekofizjograficznego, A. G. otrzymał dokumenty nie zawierające tego opracowania. W ocenie Prokuratora Okręgowego w S. z korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy i Wojewodą Z. wynika, że występując o uzgodnienie projektu studium nie przekazał on wojewodzie prognozy oddziaływania na środowisko. W końcu wskazał skarżący, że w sposób nieprawidłowy określone zostały granice stref ochronnych, bowiem przy przyjętych przez Radę parametrach przekroczone zostaną dopuszczalne normy hałasu. W związku z powyższym prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 25 a u.s.g., bowiem udział wskazanych w skardze radnych w głosowaniu nie miało wpływu na jego wynik, bowiem nawet bez udziału tych osób uchwała o zmianie studium zostałaby przegłosowana. Odnośnie zarzutu naruszenia trybu podjęcia uchwały, organ wywodzi, że na skutek uchylenia uchwały o zmianie studium, doszło do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego, a uchyloną uchwałę nr XXXIV /162/2014 należałoby uznać za niebyłą. W tej sytuacji, w ocenie organu, czynności podjęte w trybie art. 9, 1 i 12 u.p.z.p. zachowały aktualność, a ich ponawianie nie byłoby uzasadnione, skoro zmiana studium w istocie nie nastąpiła. Organ podkreślił jednak, że ponownie uzgodniono projekt zmienionego studium z Wojewodą Z., a także ponownie wyłożono go do wglądu publicznego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 a u.p.z.p.organ podniósł, że określenie szczegółowego rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię powinno mieć miejsce w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wyznaczenie lokalizacji urządzeń już na etapie studium stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w materię zastrzeżoną dla treści planu. Takiego obowiązku nie nakłada § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wójt Gminy wskazał również na bezzasadność zarzutu dotyczącego zaniechania sporządzenia opracowania ekofizjograficznego, z uwagi na fakt, iż takie opracowanie zostało sporządzone. Organ wywodzi także, że z treści art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. nie wynika obowiązek udostępnienia wojewodzie, w procesie uzgadniania, wraz z projektem studium również prognozy oddziaływania na środowisko. Zajmując stanowisko w przedmiocie zarzutu naruszenia przepisów dotyczących dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku, organ podniósł, że w studium wyznaczono strefy ochronne, przyjmując najbardziej korzystny dla ludności wariant lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych. Wyznaczono najmniejsze z możliwych obszary stref ochronnych, których granice są najbardziej oddalone od zabudowy mieszkalnej, co oznacza dla przyszłego inwestora konieczność zastosowania wiatraków o niższym poziomie hałasu lub ograniczenia ich ilości. Organ zaznaczył, że wyznaczenie obszarów lokalizacji elektrowni wiatrowych i ich stref ochronnych nie daje możliwości budowy elektrowni o dowolnych parametrach, jest tylko wskazaniem obszarów, na których mogą powstawać farmy wiatrowe lub pojedyncze wiatraki. W studium wyznacza się jedynie obszar pod tego rodzaju przedsięwzięcia, a dopiero na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia określa się decydujące o zasięgu oddziaływania parametry elektrowni wiatrowych. Z przedłożonych akt zawierających dokumentację, która poprzedzała wydanie zaskarżonej uchwały wynika, że w dniu 31 stycznia 2014 r. została podjęta uchwała nr XXXIV/162/2014, którą Rada Gminy w Brojcach uchwaliła zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce przyjętego uchwałą nr II/4/2002 Rady Gminy w Brojcach z dnia 5 grudnia 2002 r., w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce, w zakresie ustalonym uchwała Rady Gminy w Brojcach nr XXXII/221/2010 z dnia 28 września 2010 r. oraz nr XIV/63/2012 z dnia 6 lutego 2012 z dnia 19 października 2012 r., w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Brojce. Przed podjęciem uchwały Wójt Gminy dokonał wymaganych uzgodnień projektu studium w trybie art. 11 u.p.z.p. Pismem z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda Z. wskazał, że projekt jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa jak również z uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia projektu, ponieważ: 1) Granice zmiany studium zaznaczone na rysunku projektu są różne od granic obszaru wskazanego w § 3 oraz na załączniku nr 1 do uchwały nr XXXII/221/2010 Rady Gminy Brojce; 2) Projekt zmiany studium narusza przepisy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, ponieważ na jednym i tym samym obszarze gminy przeprowadzone zostały dwie, zupełnie odrębne procedury planistyczne, wszczęte niezależnymi uchwałami o przystąpieniu, dla których przepisy w odmienny sposób regulują procedurę; 3) W projekcie brakuje odniesienia do wymogów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia. Błędy te nie zostały poprawione i z tego powodu, w dniu 11 marca 2014 r. Rada Gminy w Brojcach, podjęła uchwałę nr XXXVI/176/2014, która uchyliła poprzednio podjętą uchwałę z dnia 31 stycznia 2014 r. nr XXXIV/162/2014. Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. prokurator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i modyfikując wniosek wniósł o stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Najpoważniejszym, podniesionym przez Prokuratora Okręgowego w S. zarzutem, było naruszenie przewidzianej przepisami u.p.z.p. procedury, która powinna poprzedzać wydanie uchwały o zmianie studium. Za punkt rozważań nad zasadnością tego zarzutu należało, przyjąć art. 27 u.p.z.p., który stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Z kolei tryb uchwalania studium został określony w art. 9, 10, 11 i 12 u.p.z.p. Zatem przed przystąpieniem do zmiany studium należało podjąć uchwałę kierunkową, o której mowa w art. 9 u.p.z.p., sporządzić projekt studium, dokonać uzgodnień, o których mowa w art. 11 u.p.z.p., a po podjęciu uchwały w sposób opisany w art. 12 u.p.z.p. przekazać ją wojewodzie, celem zbadania zgodności z prawem. W niniejszej sprawie opisany wyżej tryb został zachowany przy podjęciu uchwały z dnia 31 stycznia 2014 r., nr XXXIV/162/2014, w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Brojce. Uchwała ta jednak została w dniu 11 marca 2014 r. uchylona, a przed podjęciem kolejnej uchwały w dniu 12 września 2014 r. nie zachowano trybu, o którym mowa w art. 9 i nast. u.p.z.p. przyjmując, że uchylenie uchwały z dnia 31 stycznia 2014 r. spowodowało, że można ją traktować jako niebyłą, a dokonane przed jej podjęciem czynności uznać za czynności, które poprzedzały podjęcie kolejnej uchwały o zmianie studium. Rozważając dopuszczalność takiego postępowania, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na cel regulacji, którym jest zagwarantowanie wypracowania spójnej koncepcji zagospodarowania przestrzeni i kierunków jej rozwoju, w zgodzie z uwarunkowaniami lokalnymi i obowiązującymi przepisami prawa, przy jednoczesnym poszanowaniu środowiska oraz opinii społeczności lokalnej. Temu służy między innymi obowiązek pozyskania opinii organów, o których mowa w art. 11 pkt 6 u.p.z.p. Co prawda przyjmuje się, że opinie nie mają charakteru wiążącego, jednak stanowią istotny materiał dowodowy, który organ musi wziąć pod uwagę. Koniecznym zatem jest, aby przekazany do zaopiniowania projekt studium był dokumentem, którego uchwalenie jest planowane. Jakiekolwiek zmiany treści tego dokumentu powinny generować konieczność jego ponownego zaopiniowania. Sąd nie podziela wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, iż uchylenie uchwały nr XXXIV/162/2014, a następnie przystąpienie do prac nad kolejną uchwałą, uwzględniającą wiążące zastrzeżenia Wojewody Z., wyrażone w piśmie z dnia [...]r., nie spowodowało utraty aktualności poprzednio podjętych w trybie art. 11 u.p.z.p. czynności. Taka teza nie może się ostać, zważywszy na dostrzeżone przez wojewodę nieprawidłowości, które towarzyszyły podjęciu uchwały nr XXXIV/162/2014, dotyczące między innymi rozbieżności w określeniu granic zmiany studium, czy też braku odniesienia do wymogów, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z § 8 rozporządzenia. Nie sposób również uznać uchwały za "niebyłą", skoro została ona podjęta i przez krótki czas obowiązywała. W konsekwencji należało podzielić stanowisko skarżącego, iż przygotowanie i podjęcie kolejnej uchwały, uwzględniającej uwagi wojewody, powinno się odbyć z zachowaniem trybu, o którym mowa w art. 27 u.p.z.p., a naruszenie tego obowiązku przesądza o uznaniu, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 a u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Konsekwencją tej regulacji jest obowiązek określenia już na etapie sporządzania studium mocy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. W przypadku, gdy gmina nie przewiduje lokalizacji urządzeń wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW, nie ma również obowiązku ustalenia ich rozmieszczenia już na etapie studium. Z opracowania akustycznego jak i wywodów skargi wynika, że gmina planuje rozmieszczenie, na wskazanych w studium obszarach urządzeń o łącznej mocy 66 kW, co w konsekwencji oznacza, że w tym przypadku art. 10 ust. 2 a nie ma zastosowania. Podobnie należy odnieść się do zarzutu przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu. Na obecnym etapie zagrożenie należy określić jedynie jako hipotetyczne, bowiem celem studium jest zakreślenie ogólnych warunków, dopuszczających możliwość posadowienia na określonym obszarze elektrowni wiatrowych. Natomiast szczegółowe parametry urządzeń, w szczególności dotyczące emisji hałasu będą musiały zostać określone na późniejszym etapie. Sąd nie podzielił również stanowiska prokuratora w zakresie nieważności uchwały z powodu naruszenia art. 25 a u.s.g., bowiem co prawda w głosowaniu wzięło udział dwoje radnych, których interesu prawnego uchwała dotyczyła, jednak udział tych radnych w głosowaniu nie miał wpływu na jej podjęcie. Rada Gminy składa się z 15 radnych, z protokołu posiedzenia, na którym odbyło się głosowanie, wynika, że w głosowaniu brało udział 14 radnych, z czego troje powstrzymało się od głosu. Uchwała została podjęta 11 głosami za. Oczywistym zatem jest, iż udział 2 radnych w głosowaniu nie miał wpływu na jego wynik. Podobnie sąd uznał, że nieprzekazanie Wojewodzie Z. prognozy oddziaływania na środowisko nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, bowiem dokument ten podobnie jak opracowania fizjograficzne został wytworzony i był dostępny. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym sąd uznał, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.