II SA/Sz 431/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej oddala skargę. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) w związku z § 3 pkt 5 uchwały Nr LXIII/1175/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin (Dz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 114, poz. 2196) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał z urzędu K. O. – właścicielowi nieruchomości przy ul. [...], przyłączyć użytkowaną nieruchomość do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że właściciel wyżej wskazanej posesji –K. O. nie dokonał podłączenia do kanalizacji sanitarnej w ulicy w określonym w uchwale Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006 r. Nr LXIII/175/06 terminie 1 roku od dnia przyjęcia do eksploatacji nowo wybudowanej kanalizacji w ulicy [...]tj. [...]r., pomimo posiadania możliwości wykonania podłączenia. Ponadto organ ustalił, że strona posiada umowę z Zakładem Wodociągów i Kanalizacji Sp z o.o. jedynie na pobór wody, a nie uzyskała stosownego pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, ani nie dokonała zgłoszenia Prezydentowi Miasta wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków jako instalacji, z której emisja nie wymaga pozwolenia. Prezydent Miasta, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, wywiódł, że na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązany był do wydania decyzji nakładającej na właściciela działki nr [...]obowiązek przyłączenia użytkowanej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W ocenie organu I instancji, powoływanie się przez stronę w piśmie z daty wpływu do organu [...]r. na prawidłową eksploatację, istniejącego na terenie posesji strony, zbiornika na nieczystości ciekłe, w tym zawarcie umowy z firmą wywozową posiadającą stosowne zezwolenia oraz regularne opróżniania zbiornika, nie zwalnia właściciela z konieczności przyłączenia posesji do kanalizacji, jeśli gmina taką możliwość stworzyła budując sieć kanalizacyjną w ulicy. K. O. nie zgadzając się z tą decyzją wniósł odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź zmiany zaskarżonej decyzji poprzez zwolnienie z obowiązku wykonania przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość posiada kanalizację w postaci szamba, a zatem wyposażona jest w urządzenie do gromadzenia odpadów komunalnych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymywaniu czystości i porządku. Szambo ma odpowiedni stan sanitarny i "porządkowy" oraz jest obsługiwane przez firmę "R.". W ocenie strony, niezrozumiałe jest zmuszanie nakazem do przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, wbrew woli właściciela tej nieruchomości oraz w sytuacji, gdy nie stać właściciela na poniesienie kosztów wykonania przyłączenia. Ponadto strona odnosząc się do okoliczności wybudowania kanalizacji w ulicy [...]zadała organowi pytanie, czy na tą budowę uzyskano zgodę jego oraz Rady Osiedla. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 3 pkt 5 uchwały Nr LXIII/1175/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin (Dz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2006 r. Nr 114, poz. 2196), po rozpatrzeniu odwołania – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych." Następnie organ odwoławczy dokonał interpretacji wyżej wskazanego przepisu stwierdzając, że przepis ten obliguje organ do wydania nakazu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, jeżeli sieć taka istnieje i jest zapewniona przez gminę możliwość przyłączenia się właściciela nieruchomości do tej sieci. Właściciel może zwolnić się z tego obowiązku wyłącznie w przypadku, gdy posiada przydomową oczyszczalnię ścieków. Posiadanie natomiast zbiornika bezodpływowego (szamba) nie pozwala na odstąpienie od obowiązku przyłączenia nieruchomości. Kolegium podniosło, że w sprawie zostało bezspornie udowodnione i należycie udokumentowane, że K. O. nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków, a ponadto, że niedokonał podłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie określonym w § 3 pkt 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006 r. tj. w ciągu jednego roku od dnia oddania tej sieci do eksploatacji. Podniesione w odwołaniu kwestie wskazujące na okoliczność istnienia szamba i jego stanu oraz argumenty ekonomiczne, zdaniem organu odwoławczego, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że żadne dodatkowe okoliczności nie mogą stanowić przesłanek orzekania w sprawie w sytuacji, gdy spełnione zostały warunki określone przepisami obowiązującymi w dacie orzekania. Kolegium wskazało, że budowa sieci kanalizacyjnej w ulicy [...]w [...]stanowiąca realizację, przez gminę, ustawowych obowiązków utrzymania czystości i porządku w gminie, nie wymagała zgody strony, ani Rady Osiedla. K. O. zaskarżył wyżej opisaną decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi niższej instancji do ponownego rozpoznania bądź zmianę zaskarżonej decyzji na decyzję umożliwiającą budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił argumenty zawarte w odwołaniu dodatkowo zarzucając organom orzekającym w sprawie naruszenie art. 7 i 9 kpa wobec niepoinformowania strony, przed wydaniem nakazu przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy, o możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Dalej wskazał, że o możliwości zastąpienia obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej poprzez posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków dowiedział się dopiero z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślił, że rozpoczął już starania w kierunku wykonania takiej oczyszczalni ścieków, na dowód czego dołączył do skargi projekt techniczny przydomowej oczyszczalni ścieków N., zgłoszenie zamiaru budowy oraz kserokopie dwóch mapek geodezyjnych z uwidocznionym szambem. Ponadto wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego są bardzo krzywdzące, niesprawiedliwe i oparto je na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto wyjaśnił, że jedynie istnienie przydomowej oczyszczalni ścieków, w momencie orzekania, zwalniałoby skarżącego od obowiązku przyłączenia jego nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Taką sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż na dzień rozpoznania odwołania skarżący nie wykazał, że posiadał przydomową oczyszczalnię ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana - stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25nlipca 2002r. Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) - pod względem jej zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż decyzja ta odpowiada prawu. Materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) W przepisie tym ustawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości obowiązek zapewnienia utrzymania czystości i porządku przez "przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Z treści skargi wynika, że skarżący nie rozumie lub nie przyjmuje do wiadomości obowiązku właściciela nieruchomości wynikającego z tego przepisu oraz nie godzi się z jego wykładnią dokonaną przez organy orzekające w sprawie. W związku z tym należy wyjaśnić, że wskazana na wstępie ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach adresowana jest zarówno do gminy jak i do właścicieli nieruchomości. W art. 1 ust. 1 zd.1 ustawodawca wskazał że "ustawa określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku". Odpowiednio do takiego zakresu podmiotowego, w Rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zadania gminy (art. 3 - 4), a w Rozdziale 3 określone są obowiązki właścicieli nieruchomości (art. 5-6). Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala regulamin czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego. Z cytowanego wyżej przepisu art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika obowiązek właściciela przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z § 3 pkt 5 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 16 października 2006r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, Miasto Szczecin (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego 2006r. Nr 114, poz. 2196), wynika natomiast konkretyzacja tego obowiązku obligująca właściciela do podłączenia nieruchomości w terminie roku od wybudowania kanalizacji. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. Konstytucji R.P. jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je uchwaliły. Tak więc obowiązki skarżącego w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, której jest właścicielem wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego i realizowane być muszą w granicach tego prawa. Dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do zarzutów odwołania trafnie wskazało, że Gmina budując kanalizację w ciągu ulicy [...]nie miała obowiązku uzyskania zgody skarżącego na taką inwestycję. Proceduralną podstawę działania Prezydenta, który wszczął postępowanie z urzędu i jako organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w ulicy stanowi art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach. Ustawa ta w art. 5 ust. 6 powierza prezydentowi (wójtowi lub burmistrzowi) nadzór nad realizacją obowiązków, o których mowa w ust.1 – 4, a w ust. 7 tego artykułu stanowi, że w razie stwierdzenia niewykonania tych obowiązków organ ten "wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku". Z redakcji przepisu art. 5 ust.7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku jest obligatoryjne jeżeli organ stwierdzi, że obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej określony w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy nie został wykonany. Tak więc zbadanie legalności zaskarżonego aktu wymaga przeanalizowania ustaleń dokonanych w zaskarżonej decyzji celem stwierdzenia czy wyczerpują one dyspozycję art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie oraz § 3 pkt 5 wskazanej wyżej uchwały z dnia 16 października 2006r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Szczecin, który stanowi, między innymi, że w przypadku nowopowstałej kanalizacji podłączenie nieruchomości do tej kanalizacji należy wykonać w ciągu 1 roku od daty przejęcia sieci do eksploatacji. Z analizy wyżej omówionego stanu prawnego wynika, wbrew odmiennym wywodom skarżącego, że w sytuacji wybudowania przez gminę kanalizacji, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe (tzw. szambo) nie jest wystarczające dla wypełnienia ciążącego na właścicielu nieruchomości obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa wymaga bowiem w takim przypadku podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Od takiego obowiązku – zgodnie z powyższym przepisem – zwalania jedynie wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków wykonaną zgodnie z odrębnymi przepisami (Prawo budowlane i Prawo ochrony środowiska). Podkreślenia wymaga, że sam zamiar wykonania takiej przydomowej oczyszczalni ścieków nie jest wystarczający do uznania, że zaistniała okoliczność zwalniająca od obowiązku podłączenia nieruchomości w określonym przez prawo miejscowe terminie, do sieci kanalizacyjnej. Ustawodawca w art. 5 ust.1 pkt 2 zdanie drugie wyraźnie sprecyzował, że podłączenie to nie jest obowiązkowe jeżeli nieruchomość "jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków", co wyklucza forsowaną przez skarżącego wykładnię, że już sama deklaracja wybudowania na nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków zwalnia właściciela od obowiązku podłączenia tej nieruchomości do nowowybudowanej sieci kanalizacyjnej. Z dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wynika, że organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, iż należąca do skarżącego nieruchomość położona przy ul. [...]wyposażona jest w szambo, nie jest podłączona do kanalizacji miejskiej, której sieć dla tego odcinka ulicy została przejęta do użytkowania w [...]r.. Od tej daty istniała zatem możliwość wykonania przyłącza. W świetle treści znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia skarżącego (pismo z dnia [...]r.) o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w którym wskazano przedmiot i podstawę prawną równą tego postępowania oraz wobec treści wcześniejszego pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia [...]r. stanowiącego odpowiedź na pismo K. O. z dnia [...]r. nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący nie posiadał odpowiedniej wiedzy o obowiązkach właściciela nieruchomości w zakresie jej podłączenia do wybudowanej przez gminę kanalizacji sanitarnej. W piśmie z dnia [...]r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji informował skarżącego również o tym, że zgodnie z § 15 Uchwały Rady Miasta Szczecina (wskazano tu uchwałę poprzednio obowiązującą tj. z dnia 27 maja 2003r. Nr VI/106/03) w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Szczecina obowiązuje termin 1 roku na przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej począwszy od daty oddania jej do eksploatacji. Zarzut niedostatecznego, stanowiącego naruszenie art. 7 i art. 9 Kpa poinformowania skarżącego o możliwości budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest chybiony. Wyjaśnić trzeba, że obowiązki organów administracji publicznej określone w powyższych przepisach realizowane być mogą wyłącznie w toku postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie, a nie przed wszczęciem tego postępowania. Jeśli zatem skarżący przed wszczęciem postępowania nie dokonał przyłączenia swej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, ani nie wybudował przydomowej oczyszczalni ścieków, to zarzut braku wiedzy o tym, że posiadanie przydomowej oczyszczalni ścieków wybudowanej zgodnie z wymaganiami odrębnych przepisów wyłącza obowiązek podłączenia nieruchomości do gminnej kanalizacji sanitarnej – jest bez znaczenia dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku z wywodami skarżącego, zawartymi we wniosku do Sądu o zawieszenie postępowania, poddającymi w wątpliwość istnienie podstawy dowodowej ustalenia, że jego nieruchomość wyposażona jest w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych, należy wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 75 § 1 Kpa dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a zatem mogą to być również oświadczania zainteresowanej strony, jeśli uznane zostaną za wiarygodne. Skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie kwestionował wyżej wskazanego ustalenia, a przeciwnie sam w odwołaniu napisał, że posiada "szambo", które istnieje od początku istnienia nieruchomości, i że szambo to "ma odpowiedni stan sanitarny i porządkowy". Tak więc organ odwoławczy dysponujący twierdzeniami strony korespondującymi z informacjami wynikającymi z pism Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. nie miał podstaw do przeprowadzenia dalszych dowodów na tę okoliczność. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący podnosił, że nie stać go na sfinansowanie podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Należy w związku z tym wyjaśnić, że sytuacja materialna właściciela nieruchomości, który powołuje się na brak środków niezbędnych do wykonania obowiązku prawnego jakim jest przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie stanowi przesłanki do odstąpienia od nałożenia tego obowiązku w drodze decyzji administracyjnej, skoro ustawodawca nie przewidział w przepisie prawa materialnego takiej okoliczności wyłączającej obowiązek. Odwołanie się do uzasadnienia ekonomicznego w pierwszym zdaniu art. 5 ust.1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odnosi się do budowy sieci kanalizacyjnej, a nie do wykonania przyłącza do wybudowanej sieci. Tak więc powołanie się przez stronę na brak możliwości finansowych jest bezprzedmiotowe, a stawiany w skardze zarzut wydania decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne w tym stanie sprawy należało uznać za chybione. W sytuacji, gdy bezsporne jest, że w momencie wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, jak i w dacie zaskarżonej decyzji, K. O. nie posiadał przydomowej oczyszczalni ścieków, chybiony jest również sformułowany skargą zarzut naruszenia art. 7 i 9 Kpa. Kontrola zgodności z prawem decyzji ostatecznej odbywa się według stanu prawnego oraz stanu faktycznego sprawy istniejących w dacie tej decyzji. Wobec tego zawarta również w skardze deklaracja wybudowania na nieruchomości przydomowej oczyszczalni ścieków dla wyniku tej kontroli nie ma żadnego znaczenia podobnie jak bez znaczenia jest postępowanie prokuratorskie w sprawie nielegalnego odprowadzania ścieków. Z tego powodu Sąd postanowieniem z dnia 6 października 2009r. oddalił wniosek K. O. o zawieszenie postępowania sądowego, a także postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek "o odwołanie rozprawy". W ocenie Sądu, fakty istniejące w dacie zaskarżonej decyzji a to, nie podłączenie od ponad roku od powstania ku temu warunków technicznych nieruchomości do istniejącej w ulicy sieci kanalizacji sanitarnej oraz jednoczesny brak przydomowej oczyszczalni ścieków nie tylko dawały prawo, ale nakładały na Prezydenta Miasta będącego organem nadzoru nad wykonywaniem przez właścicieli nieruchomości obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, obowiązek wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 5 ust. 7 ustawy. Z tych względów należało zaskarżoną decyzję uznać za zgodną z prawem i oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.