II SA/Sz 431/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w G. z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżących J. K. i K. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) dalej: "K.p.a.", oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. i K. K., Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (PINB) z dnia [...] r., znak: [...], nakazującą J. i K. K. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na nieruchomości przy ul. [...] w m. T., na terenie działki nr [...], obiektu zadaszenia o konstrukcji stalowej i zobowiązującą inwestorów do powiadomienia organu o wykonaniu nałożonego obowiązku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia ZWINB przytoczył ustalenia faktyczne organu I instancji, z których wynika, iż w dniu [...] r. PINB w G. przeprowadził oględziny działki nr [...] przy ul. [...] w T., stanowiącej własność J. i K. K. i ustalił m.in., że na działce tej znajduje się budynek pensjonatowo-hotelowy z garażem i basenem, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] r., udzielonego przez Wójta Gminy R. i posiadający decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto na działce tej, od strony ul. [...], w odległości ok. 3,7 m od granicy z działką drogową, ustawiona jest metalowa konstrukcja zadaszenia nad miejscem konsumpcyjnym składająca się z 3 słupów przytwierdzonych do gruntu w rozstawie między skrajnymi słupami ok. 6 m, belki poziomej zamocowanej do tych słupów na wysokości ok. 2,2 m. Obiekt posiada rozsuwaną konstrukcję dachu, obecnie rozsuniętą na szer. ok. 3,3 m. Pokrycie konstrukcji dachu wykonane jest z płótna. T. K. wyjaśnił, że zadaszenie wykonano ok. 10- 11 lat temu, bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wykonano zdjęcia obiektu. Po ustaleniu powyższego PINB w G. postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową zadaszenia oraz przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego m. T. lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projektu budowlanego zadaszenia wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami, w terminie do dnia 30 września 2016 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ powiatowy na wniosek zobowiązanych zmienił termin wykonania ww. obowiązków - do dnia 31 października 2016 r. Po stwierdzeniu, że mimo upływu wyznaczonego terminu zobowiązani nie wykonali nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku, PINB w G. na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu 30 grudnia 2016 r. opisaną wyżej decyzję nakazującą inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Od ww. decyzji J. i K. K. złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili w nim organowi I instancji naruszenie wyrażonej w art. 77 K.p.a. zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, poprzez brak zebrania całościowego materiału dowodowego i nie przeprowadzenie rzetelnej jego oceny, skutkujące dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych, prowadzących do błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego oraz naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną kwalifikację obiektu jako wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy - ich zdaniem - spełnia on przesłanki zawarte w art. 29 ust. 1 tej ustawy, zwalniające od obowiązku uzyskania pozwolenia. Podnieśli też, że nie wykonali nałożonych obowiązków, gdyż w ich ocenie organ powiatowy niewłaściwie zakwalifikował charakter prawny obiektu. Ich zdaniem, metalowa konstrukcja składająca się z trzech słupów, na których przymocowana została rozsuwana w dwóch płaszczyznach moskitiera, odpowiada opisanej w prawie budowlanym kategorii wiaty i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Charakter przedmiotowej konstrukcji i jej mała ingerencja w zagospodarowanie terenu wskazują, że powinna ona podlegać zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podobnie jak wolno stojące budynki gospodarcze, w tym garaże, altany czy przydomowe ganki i oranżerie o powierzchni zabudowy do 35 m2. Ponadto PINB naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, albowiem nie dokonał rzetelnego pomiaru powierzchni wiaty, co w konsekwencji uniemożliwiło prawidłową ocenę legalności obiektu. Odnosząc się do powyższych zarzutów odwołania ZWINB uznał je za niezasadne wskazując, iż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, w których ustawodawca przewidział wyjątki, które co do istoty są jedynymi odstępstwami od wskazanej reguły. Art. 29 zawiera wyliczenie obiektów budowlanych i robót, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, art. 30 - wyliczenie obiektów i robót budowlanych, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie -wbrew twierdzeniom skarżących - nie ma zastosowania przepis art. 29 ust. 2c ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe bowiem ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że działka nr [...] przy ul. S. w T., na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, znajduje się na terenie, objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta T. - część północna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy R. Nr XXXVI/282/13 z dnia 22 marca 2013 r. i oznaczonym na rysunku planu symbolem 10UTp,U, dla którego § 8 pkt 4 planu przewiduje zabudowę pensjonatową z usługami wbudowanymi lub wolnostojącymi, w tym usługi gastronomiczne i handlu oraz inne usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem powierzchni mieszkalnej. Przedmiotowa działka nie jest zatem przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, nie znajduje się na niej także budynek mieszkalny. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, wymaga dokonania wcześniejszego zgłoszenia we właściwym organie. Przedmiotowy obiekt nie może być zakwalifikowany do powyższej kategorii, gdyż jak wynika z ustaleń organu powiatowego, istnieje on na działce nr [...] przez okres dłuższy niż 180 dni, zaś inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru jego ustawienia we właściwym organie. Należy zatem uznać, że PINB w G. prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany jako wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskał. W myśl art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postępowaniu legalizacyjnym zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 3, zgodnie z którym w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie wskazanych w tym przepisie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; W myśl ust. 4, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust.3, stosuje się przepis ust. 1, zatem - zdaniem ZWNB - decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Powyższą decyzję ostateczną J. K. i K. K. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy: - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną kwalifikację obiektu zadaszenia jako wymagającego pozwolenia na budowę, podczas gdy obiekt ten w ocenie skarżących spełnia przesłanki zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1) ww. ustawy zwalniające skarżących od obowiązku uzyskania wspomnianej decyzji, tj.;  - art. 29 ust. 1 pkt 2c) Prawa budowlanego, poprzez jego nie zastosowanie do oceny charakteru prawnego obiektu budowlanego posadowionego na nieruchomości skarżących, prowadzące do uznania, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie spełnia wymogów zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianych dla obiektów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2c) ww. ustawy. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie wskazania w uzasadnieniu decyzji, którym dowodom organ dał wiarę i na których oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej wraz ze wskazaniem przyczyn takiego postępowania, oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kluczowych kwestii, co skutkowało wydaniem błędnej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty; - naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawę, wyrażonej w art. 77 K.p.a., poprzez brak zebrania całościowego materiału dowodowego i nie przeprowadzenie rzetelnej jego oceny, skutkującego dokonaniem nieprawidłowych ustaleń faktycznych prowadzących do błędnej kwalifikacji obiektu budowlanego przez organ pierwszej instancji, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak sprawy: [...], w całości oraz umorzenie postępowania a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania; W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali zarzuty zawarte w odwołaniu, podkreślając, iż cechy przedmiotowego obiektu wpisują się w dyspozycję art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 2c Prawa budowlanego, zatem nie wymaga on pozwolenia na budowę. Stanowisko to podtrzymał na rozprawie reprezentujących skarżących profesjonalny pełnomocnik. Odpowiadając na skargę, ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów dała podstawę do uznania zasadności skargi, choć nie wszystkie jej argumenty i zarzuty są trafne. W szczególności Sąd nie podziela argumentu, iż ze względu na fakt, iż w budynku pensjonatowo-hotelowym posadowionym na przedmiotowej działce znajduje się mieszkanie skarżących, objęty postępowaniem obiekt zwolniony jest spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a także zgłoszenia jego budowy na podstawie art. 29 ust.1 pkt 2c Prawa budowlanego. W tym zakresie należy przyznać rację organom obu instancji, iż przepis ten w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Odnosi sią on bowiem jedynie do działki, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej na budownictwo mieszkaniowe. Budynek pensjonatowy, nawet jeżeli wydzielone w nim zostało mieszkanie dla właściciela, budynkiem mieszkalnym nie jest. Również powołany przez organ przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza mieszkaniowe przeznaczenie tej działki. W tej sytuacji przepis art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania. Za trafny uznać natomiast należy inny zarzut skargi (choć słabiej akcentowany), a mianowicie zarzut naruszenia przez organy nadzoru budowlanego art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. wprowadzonym ustawą zmieniającą z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz. U. 2016. poz. 2255), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wprawdzie w dacie orzekania przez organ I instancji ([...] r.) przepis ten jeszcze nie obowiązywał (nie obejmował wiat) jednakże obowiązywał w dacie orzekania przez ZWINB, a zatem winien być przez organ odwoławczy zastosowany w obowiązującym brzmieniu. W niniejszej sprawie organy obu instancji w stosunku do przedmiotu postępowania używają terminu "obiekt zadaszenia o konstrukcji salowej", jednakże w dywagacjach na temat art. 29 ust.1 pkt 2c Prawa budowlanego odwołują się do użytego w tym przepisie pojęcia wiaty, słusznie wskazując, iż przedmiotowy obiekt swą konstrukcją i funkcją odpowiada pojęciu wiaty, choć z rozwiązania wskazanego w tymże przepisie skarżący nie mogą skorzystać albowiem nie został spełniony warunek posadowienia jej na działce zabudowanej budynkiem mieszkalnym lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Jednakże tym, samym pojęciem ustawodawca posłużył się w art. 29 ust.1 pkt 2, z tą różnicą. że w tym wypadku budowa takiego obiektu wymaga zgłoszenia, co wynika z kolei z art. 30 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Za nietrafne uznać zatem należy stanowisko organu, iż przedmiotowy "obiekt zadaszenia" - jako nie wymieniony w treści art. 29 Prawa budowlanego nie jest objęty zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, skoro w przepisie art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wymienia się, jako obiekty budowlane zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę, wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, garaże, wiaty lub przydomowe ganki i oranżerie o powierzchni zabudowy do 35 m2, to uznać należy, iż odnosi sią on do przedmiotowego "obiektu zadaszenia o konstrukcji stalowej", składająca się z 3 słupów przytwierdzonych do gruntu w rozstawie między skrajnymi słupami ok 6 m" i belki poziomej zamocowanej na tych słupach z rozsuwaną na szerokość 3, 3 m konstrukcją dachu wykonaną z płótna. Jest to obiekt zbliżony swą konstrukcją i funkcją do wiaty – w potocznym rozumieniu tego określenia (obiekt zadaszony wsparty na słupach). Przepisy prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji wiaty, zatem należy się tu posłużyć potocznym (słownikowym) jej rozumieniem. Parametry przedmiotowego obiektu w pełni odpowiadają wymogom z przepisu art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowalnego, a zatem uznać należy, iż jest on zwolniony od uzyskania pozwolenia na budowę, jak też zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 ust.1 pkt 2, który dotyczy obiektów wskazanych w art. 29 ust.1 pkt 1a, 2b oraz 19c. Tylko do tych obiektów odnosi się regulacja z art. 48 Prawa budowlanego. Do przedmiotowego obiektu - jako obiektu wymagającego zgłoszenia – zastosowany winien być przepis art. 49b Prawa budowlanego. Nieuzasadnione jest też odwoływanie się przez organ do art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, skoro skarżący nie powoływali się na okoliczności, o których mowa w tym przepisie. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, przy zastosowaniu procedury zawartej w ust. 2 i 4 tego przepisu. Skoro przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. skutkuje koniecznością jej uchylenia, wraz z decyzją organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., a także § 14 ust.1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).