II SA/Sz 432/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2008r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego oddala skargę Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] Nr [...] zezwolił Spółce A. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w S. przy [...] (działka nr [...] , obręb [...] ) w terminie od dnia 15 czerwca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. pod reklamę jednostronną o powierzchni 450 m2, umieszczona na rusztowaniu, równolegle przy ścianie budynku oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł. Organ wskazał nadto, że opłatę należy uiścić w kasie Urzędu Miasta S. lub na wskazane konto w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na brak dowodu wskazującego, że organ przed wydaniem decyzji powiadomił stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 Kpa. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji stwierdził, że w myśl art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zezwolenia wymaga zarówno prowadzenie robót w pasie drogowym jak i umieszczanie w pasie drogowym reklam. Ustawodawca rozróżniając dwa rodzaje zajęć pasa drogowego nie zwolnił wnioskodawcy z obowiązku ponoszenia opłaty za umieszczenie reklamy w sytuacji, gdy ten sam fragment pasa drogowego zajmowany jest pod roboty i na odwrót. Organ stwierdził nadto, że fakt umieszczenia reklamy i sposób jej zamocowania został odpowiednio udokumentowany w trakcie prowadzonego postępowania. Ustalono nadto powierzchnię reklamy i czas jej ekspozycji. W zezwoleniu nie uwzględniono żądania strony w części dotyczącej początkowego terminu zajęcia pasa drogowego, albowiem podmiot składający wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego składa go przed planowanym zajęciem. Skoro wniosek strona złożyła w dniu 15 czerwca 2007 r., to zezwolenie dotyczyło tej daty początkowej. Od decyzji organu I instancji Spółka A odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w całości na podstawie art. 15§1 pkt 2,4 i 5 Kpa lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] wydanej w przedmiotowej sprawie oraz skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzucała: 1/ naruszenie art. 6 i 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego; 2/ naruszenie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez naliczenie dwukrotnie opłaty za to samo zajęcia tego samego pasa ruchu drogowego; 3/ naruszenie art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne ustalenie, że wskutek umieszczenia nadruku reklamowanego na siatce ochronnej, przestaje ona pełnić funkcję ochronną i staje się reklamą. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że w dniu 15 czerwca 2007r. złożyła do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego (ZDTiM) wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. pod reklamę. Wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa ruchu, w ocenie samej strony całkowicie zbędny, a przede wszystkim niezgodny z prawem, strona złożyła wyłącznie w celu uniknięcia ryzyka znacznych kar, którymi organ od początku postępowania groził stronie, czego dowodzi pismo ZDTiM z dnia 18 grudnia 2007 r. Składając wniosek strona jednocześnie wniosła o wstrzymanie rozpoznania sprawy do czasu rozpatrzenia identycznej sprawy, jaką ZDTiM wszczął wcześniej wobec strony. W dniu 29 stycznia 2008 r. strona otrzymała decyzję z dnia [...] w której organ zezwala na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. w terminie od dnia 15.06.2007r. do dnia 31.08.2007r. pod reklamę. W przedmiocie wniosku o wstrzymanie się od rozpatrzenia sprawy, ZDTiM nie zajął żadnego stanowiska. Odwołująca się Spółka wskazała jako bezsporne w przedmiotowej sprawie następujące okoliczności: - Wspólnota Mieszkaniowa w S. przy [...] prowadziła roboty budowlane w postaci ocieplenia budynku. W związku z tymi robotami Wspólnota Mieszkaniowa uzyskała zgodę ZDiTM na zajęcie w tym w okresie od dnia 15.06.2007 do 31.08.2007r. pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. - wydając zgodę na zajęcie pasa ruchu drogowego ZDiTM zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową do zabezpieczenia robót budowlanych. Powszechnie wiadomym jest, że tego typu roboty zabezpiecza się siatką ochronną. W przedmiotowej sprawie, na mocy umowy ze Wspólnotą Mieszkaniową, siatkę ochronną na rusztowaniu powiesiła strona. - Wspólnota Mieszkaniowa zapłaciła na rzecz ZDiTM opłatę za zajęcie pasa ruchu drogowego pod rusztowanie i siatkę oraz, że wieszając na rusztowaniu siatkę ochronną należycie zabezpieczyła roboty budowlane. W ocenie odwołującej się organ wydając zaskarżoną decyzję w sposób oczywisty naruszył prawo i z tego powodu decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ewentualnie uchylona do ponownego rozpatrzenia. Przepis art.40 ust.3 ustawy o drogach publicznych jasno stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z brzmienia przepisu nie wynika, że pobiera się dwie lub więcej opłat. Skoro przepis wyraźnie stanowi, że pobiera się opłatę, dwukrotne pobranie opłaty za to samo zajęcie tego samego pasa, jest zakazane. W braku wyraźnego uprawnienia do pobrania dwóch opłat, decyzja organu została wydana z naruszeniem art. 156§ 1 pkt 2 Kpa. Pas drogowy został zajęty przez rusztowanie i wiszącą na niej siatkę, a więc przedmioty umożliwiające bezpieczne przeprowadzenie robót budowlanych i jako takie połączone ze sobą funkcjonalnie. W ocenie strony, niedopuszczalne jest pobieranie dwóch opłat jednocześnie, jedną za rusztowanie i siatkę, drugą - odrębnie za samą siatkę. Przez nikogo niekwestionowaną jest okoliczność, że głównym przeznaczeniem rusztowania i siatki ochronnej było przeprowadzenie robót budowlanych na budynku. Przyznając rację stronie, że siatka ma charakter ochronny (protokół z oględzin ZDTiM z dnia 28 czerwca 2007r.) oraz pobierając opłatę za zajęcie pasa przez rusztowanie wraz z siatką, organ sam potwierdza, że siatka i rusztowanie stanowi jedną rzecz, za którą zgodnie z art.40 ustawy o drogach publicznych pobiera się jedną opłatę. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania opłat za to samo zajęcie tego samego pasa drogowego. Ponadto strona podniosła, że decyzja została skierowana do niewłaściwego adresata. Siatka ochronna stanowiła element rusztowania, była z nim funkcjonalnie powiązana i bez rusztowania nie mogłaby istnieć. Siatka została powieszona w celu zabezpieczenia robót budowlanych, które prowadziła Wspólnota i to temu podmiotowi organ zezwolił na zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie. Również na Wspólnotę organ nałożył obowiązek zabezpieczenia robót budowlanych. Skoro adresatem obowiązku zabezpieczenia robót jest Wspólnota, to oczywistym jest, że ten podmiot dokonał zajęcia pasa drogowego. Odwołująca się nie kwestionowała, że ze Wspólnotą wiązał ją stosunek umowny oraz że Wspólnota zobowiązała stronę do powieszenia siatki na rusztowaniu. W jej przekonaniu okoliczności te nie mają wpływu na treść stosunku administracyjnego. W ocenie strony organ błędnie również ustalił, że sama siatka ochronna, z nadrukiem reklamowym, stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Powieszona przez skarżącego, zgodnie z umową ze Wspólnotą Mieszkaniową, siatka zabezpieczająca z nadrukiem nie jest reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Z cytowanego powyżej art.4 pkt 23 wynika bowiem, że jednym z elementów reklamy jest element konstrukcyjny, na którym jest ona umieszczona. Natomiast sporna siatka została założona na rusztowaniu postawionym przy bloku, na którym miała być położona nowa elewacja. Zarówno przepisy prawa budowlanego jak i decyzja organu nakazywała Wspólnocie zabezpieczenie prac. Ich prowadzenie bez siatki zabezpieczającej było niedopuszczalne. Bez znaczenia przy tym jest, z czego jest wykonana siatka, jakiego jest koloru, czy prace zabezpiecza kilka siatek ze sobą połączonych, wreszcie czy na siatce są jakiekolwiek informacje np. o wykonawcy, technice, czy nawet o treści reklamowej. Dlatego też siatkę tą należy traktować jako element zabezpieczający przy wykonywaniu prac na wysokościach, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie jako reklamę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004.r. Nr 204, poz. 2086), zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 tego przepisu zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy m.in. umieszczenia w pasie drogowym reklam (pkt 3). Ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego dokonuje zarządca drogi na podstawie przepisów art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Ustęp 6 stanowi natomiast, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł w oparciu o przepisy. art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych i § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXV11I/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym stawka opłaty za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego drogi powiatowej wynosi 1,00 zł. Wysokość opłaty jest w przedmiotowej sprawie zatem bezsporna. Bezsporne jest również i to, że reklama znajduje się w pasie drogowym. Kolegium powołując się na treść uzasadnienia własnej decyzji z dnia [...] stwierdziło, że należy zdecydowanie odróżnić zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim rusztowań i siatki zabezpieczającej służące tylko pracom remontowym od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na tejże siatce reklamy określonej treści. Obie te okoliczności stanowią całkowicie odrębne przedmioty zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, o które winien wystąpić podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego w określony sposób. Ponadto nie mają znaczenia okoliczności, z powodu których skarżąca zajmuje pas drogowy, istotną kwestią jest bowiem sama okoliczność zajęcia tego pasa (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2005 r. II S.A./Sz 946/04 ). Zgodnie z art. 4 pkt 24 ustawy o drogach publicznych reklama, to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. O umieszczeniu reklamy w pasie drogowym decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi. Nie ma natomiast znaczenia metoda ekspozycji reklamy np. przy wykorzystaniu urządzeń znajdujących się poza pasem drogowym czy obiektów w pasie drogowym stanowiących własność innych podmiotów. W związku z powyższym bez znaczenia jest okoliczność, że reklama została umieszczona na istniejącym już rusztowaniu i siatce zabezpieczającej, ustawionym w pasie drogowym, za zajęcie którego Wspólnota Mieszkaniowa uzyskała zezwolenie. Niezasadnym jest zatem zarzut dwukrotnego naliczenia opłaty za to samo zajęcie pasa drogowego. W świetle powyższego, nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w odwołaniu, iż miało miejsce naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest prawdziwe twierdzenie, że organ I instancji przyjął, że wskutek umieszczenia nadruku na siatce ochronnej przestała ona pełnić funkcję ochronną i stała się reklamą, rozumowanie takie byłoby bowiem sprzeczne z zasadami logiki. W zakresie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklamy w pasie drogowym, stroną postępowania jest Spółka A ., albowiem to ona wystąpiła o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, nadto z materiału dowodowego wynika, że w dniu 29.01.2007 r. została zawarta umowa najmu pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową, a Spółką A., na podstawie której spółka ta zamieściła na rusztowaniu reklamę. Podmiotem zatem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy jest zatem Spółka A. Spółka A. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca domagała się: 1/ stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 4 Kpa; 2/ zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów z tytułu zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ewentualnie o: 1/ uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Spółka A. zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie art.40 ust.3 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art.6 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że bezspornym w przedmiotowej sprawie, jest że Wspólnota Mieszkaniowa w S. prowadziła roboty budowlane w postaci ocieplenia budynku. W związku z tymi robotami Wspólnota Mieszkaniowa uzyskała zgodę ZDiTM na zajęcie pasa ruchu drogowego pod rusztowanie i kontener. Jednocześnie, wydając zgodę na zajęcie pasa ruchu drogowego, ZDiTM zobowiązał Wspólnotę Mieszkaniową do zabezpieczenia robót budowlanych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych nakazują powieszenie siatki ochronnej. W przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa zleciła powieszenie siatki ochronnej skarżącej. Wspólnota Mieszkaniowa zapłaciła na rzecz ZDiTM opłatę za zajęcie pasa ruchu drogowego pod rusztowanie i siatkę ochronną. Wieszając na rusztowaniu siatkę ochronną Wspólnota Mieszkaniowa należycie zabezpieczyła roboty budowlane. Ponieważ odrębną decyzją ZDTiM obciążył skarżącego karą za zajęcie pasa drogowego pod siatkę ochronną z nadrukiem reklamowym, skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem ZDTiM, w celu uniknięcie ewentualnych negatywnych konsekwencji finansowych, wystąpił do ZDTiM z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego pod reklamę. Jednocześnie skarżący wyraźnie oświadczył, że w jego ocenie nie ma podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Pomimo tego, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. ustalił skarżącemu opłatę za zajęcie pasa drogowego przy [...] w S. pod reklamę o powierzchni 450 m2, umieszczoną na rusztowaniu przy ścianie budynku. Obowiązkiem zarówno ZDTiM jak i Kolegium był zbadanie czy wniosek skarżącej znajduje oparcie w przepisach , a w szczególności czy skarżący może być stroną postępowania o ustalenie opłaty za zajęcia pasa drogowego w sytuacji, gdy opłatę za zajęcie tego samego pasa uiściła już Wspólnota Mieszkaniowa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż należy zdecydowanie odróżnić zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim rusztowań i siatki zabezpieczającej służących li tylko wykonywanym pracom remontowym od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na tejże siatce reklamy o określonej treści. W ocenie organu obie te okoliczności stanowią całkowicie odrębne przedmioty zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o które winien wystąpić podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego w określony sposób. Nadto, zdaniem Kolegium skarżący był legitymowany w postępowaniu o udzielenie zgody na zajęcie pasa drogowego. Skarżący kwestionuje ocenę Kolegium co do poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego, na podstawie których zezwolono skarżącemu na zajęcie pasa ruchu drogowego i ustalono skarżącemu opłatę z tego tytułu. W ocenie skarżącego brak jest przepisu, który zezwala na pobranie dwóch opłat w sytuacji kiedy siatka zabezpieczająca jest jednocześnie nośnikiem reklamy, tj. za zajęcie pasa ruchu drogowego pod siatkę zabezpieczającą jako element rusztowania i siatkę zabezpieczająca jako nośnik reklamy. Przepis art.40 ust.3 ustawy o drogach publicznych jasno stanowi, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z brzmienia przepisu nie wynika, że pobiera się dwie lub więcej opłat za to samo zajęcie tego samego pasa drogowego. Skoro przepis wyraźnie stanowi, że pobiera się opłatę, dwukrotne pobranie opłaty za to samo zajęcie tego samego pasa jest zabronione. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że pas drogowy został zajęty przez Wspólnotę pod rusztowanie i wiszącą na nim siatkę, a więc przedmioty połączone ze sobą i służące bezpiecznemu przeprowadzeniu robót budowlanych. Zgodnie z art. 40 ust.3 ustawy o drogach publicznych pobiera się opłatę za zajęcie pasa drogowego niezależnie czy pas został zajęty przez rzecz, czy zbiór rzeczy ze sobą połączonych. W zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim rusztowania i siatki zabezpieczającej służące wyłącznie wykonywanym pracom remontowym należy odróżnić od zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia na tejże siatce reklamy o określonej treści. W ocenie organu obie te okoliczności stanowią odrębne przedmioty zezwoleń na zajęcie pasa drogowego , o które winien wystąpić podmiot, który dokonuje zajęcia pasa drogowego w określony sposób. Kolegium nie rozważyło sytuacji, w której następuje zbieg funkcji, którym służy rzecz zajmująca pas drogowy. W ocenie skarżącego, nawet w przypadku zbiegu funkcji urządzenia które zajmuje pas, nie ma mowy o kumulacji opłat, rozumianej jako pobieranie dwóch opłat jednocześnie, jednej za rusztowanie i siatkę, drugiej odrębnie za samą siatkę. Ustawa o drogach publicznych, a więc przepisy powszechnie obowiązujące, nie stanowi, że w przypadku, gdy siatka zabezpieczającą będąca elementem rusztowania jest jednocześnie nośnikiem reklamy, pobiera się dwie opłaty jednocześnie. Co więcej, na terenie gminy Miasta S., w przeciwieństwie, np. do prawa miejscowego obowiązującego na terenie Miasta Stołecznego Warszawy (vide uchwała nr LXXX/2512/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2006r. zmieniającej uchwałę XLVII/1191/2005 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 marca 2005r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych), brak jest aktów prawa miejscowego, które regulowałyby kwestię pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego przez siatkę ochronną z nadrukiem reklamowym. W ocenie skarżącego brak uregulowania przedmiotowej kwestii przez Gminę Miasto S. to ewidentna luka prawna w prawie miejscowym. Brak stosownych regulacji prawnych prowadzi do stanu niepewności i jest niedopuszczalny. Skarżący nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji. Kolegium błędnie doszło do wniosku, że to skarżący zajął pas drogowy pod siatkę z nadrukiem reklamowym. Skoro adresatem obowiązku zabezpieczenia robót jest Wspólnota, to oczywistym jest, że to Wspólnota zajęła pas drogowy przez rusztowanie i siatkę ochronną. Siatka ochronna stanowiła niezbędny element rusztowania, była z nim funkcjonalnie powiązana i bez rusztowania nie mogłaby istnieć. Fakt, że stronę i Wspólnotę wiązał stosunek umowny oraz, że Wspólnota zobowiązała skarżącego do powieszenia siatki na rusztowaniu, nie ma ani znaczenia ani wpływu na treść stosunku administracyjnego. Siatka została powieszona w celu zabezpieczenia robót budowlanych, które prowadziła Wspólnota. To Wspólnocie organ zezwolił na zajęcie pasa drogowego pod rusztowanie i również na Wspólnotę, jako inwestora, zarówno przepis § 119 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych, jak i zarządca drogi nałożyli obowiązek zabezpieczenia robót budowlanych. Rzecz, która zajęła pas znajdowała się we władaniu Wspólnoty i to Wspólnota decydowała kiedy zdjąć siatkę. Tak jak żaden przepis nie zabraniał Wspólnocie prowadzenia w pasie drogowym robót za pośrednictwem wykonawcy albo zlecenia przez Wspólnotę firmie zewnętrznej postawienia rusztowań, tak również wyżej przywołany przepis rozporządzenia nie nakładał na Wspólnotę, ani tym bardziej nie zakazywał Wspólnocie zlecenia powieszenia na rusztowaniu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym skarżącej. Dlatego też, jedynym prawnie legitymowanym podmiotem w sprawie zajęcia pasa drogowego i powieszenia na rusztowaniu siatki zabezpieczającej była Wspólnota. Kolegium błędnie ustaliło, że stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego pod siatkę jest skarżąca. Złożenie wniosku przez podmiot nie legitymowany nie powoduje, że w toku postępowania podmiot ten nabywa uprawnień. W ocenie skarżącego zarówno ZDTiM i Kolegium naruszyli w ten sposób zarówno art. 28 Kpa, jak i art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ pominął okoliczność, że istniejący między Wspólnotą, a skarżącym stosunek miał charakter cywilnoprawny, który w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma Wspólnota względem zarządcy drogi. Stąd nawet gdyby Wspólnota przeniosła w drodze umowy cywilnej na skarżącego obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod siatkę reklamową i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar), to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje Wspólnota. To Wspólnota miała interes prawny w uzyskaniu zezwolenia niezależnie od tego, czy roboty budowlane związane z umieszczeniem rusztowania i siatki prowadziła osobiście, czy też posłużyła się w tym celu wykonawcą. W przedmiotowej sprawie co najwyżej możnaby rozważyć, czy doszło do naruszenia przez Wspólnotę warunków zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, poprzez powieszenie na rusztowaniu siatki zabezpieczającej z nadrukiem reklamowym. Powszechną zasadą prawa administracyjnego jest, że na stronę można nałożyć wyłącznie te obowiązki, które jasno wynikają z przepisów prawa. Ponieważ przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości jednoczesnego pobierania opłat za to samo zajęcie tego samego pasa drogowego, decyzja ZDTiM i utrzymujące ją w mocy orzeczenie Kolegium naruszają art. 6 Kpa i wykraczają poza ramy legalności. Również prawo miejscowe na terenie gminy miasto S. nie zezwala na dwukrotne pobranie opłat za zajęcie pasa drogowego przez siatkę zabezpieczającą jako element rusztowania i jednocześnie jako nośnik reklamy. Organ odwoławczy naruszając określone wyżej przepisy, a więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na wstępie wskazać należy, że skarżąca nie kwestionuje prawidłowości wyliczenia przez organ opłaty za zajęcie pasa drogowego. Kwestionuje natomiast ustalenie, iż stroną niniejszego postępowania jest właśnie ona, a nie Wspólnota Mieszkaniowa, która na podstawie zezwolenia dokonała zajęcia pasa drogowego na czas remontu budynku pod rusztowania, z czego wywodzi istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie (art.156 § 1 pkt 4 Kpa), kwestionuje fakt podwójnego ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego - dla Wspólnoty Mieszkaniowej za zajęcie pasa drogowego pod rusztowania i dla skarżącej za zajęcie pasa drogowego pod reklamę, choć według skarżącej jest to jedno zajęcie pasa drogowego i w tym kontekście kwestionuje także ustalenia faktyczne organów, z których, zdaniem skarżącej, wynika że reklama została umocowana na siatce ochronnej, nie zaś, że została po prostu wydrukowana na siatce ochronnej. Zarzuty skarżącej nie są trafne. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, że pas drogowy to "wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą". Natomiast przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, to osoba zajmująca pas drogowy zobowiązana jest do uzyskania zezwolenia na jego zajęcie i uiszczenia stosownych opłat (art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy). Skarżąca swoje prawo do umieszczenia reklamy na siatce ochronnej zabezpieczającej rusztowanie wywodzi z umowy cywilnoprawnej zawartej ze Wspólnotą Mieszkaniową. Kwestie ustalone w umowie pomiędzy jej stronami nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, z wyjątkiem tego, że z umowy tej bezspornie wynika prawo skarżącej do korzystania z rusztowań w celu zamieszczenia reklamy na siatce winylowej zabezpieczającej prace remontowe wykonywane na rusztowaniu umieszczonym wzdłuż budynku , w pasie drogowym. Skarżąca swoje prawo wykonała i zamieściła reklamę na siatce zabezpieczającej. W realiach rozpoznawanej sprawy, uwzględniając wymiary rysunku i napisów umieszczonych na siatce ochronnej, miejsce, w którym znajdował się remontowany budynek zabezpieczony siatką ochronną –nad chodnikiem wzdłuż jednej z głównych ulic centrum S., trzeba uznać, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych by potraktować siatkę ochronną, na której wykonano stosowny rysunek i napisy, jako reklamę w rozumieniu tego przepisu. Nie oznacza to jednak, że z tego powodu siatka ochronna przestała pełnić równocześnie funkcję zabezpieczającą w rozumieniu § 119 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz.U. Nr 47, poz. 401), tak dla pracowników wykonujących prace remontowe na rusztowaniu, jak i dla przechodniów korzystających z chodnika. Zajęcie pasa drogowego przez Wspólnotę Mieszkaniową nastąpiło wyłącznie pod rusztowania, które wymagają zainstalowania stosownych zabezpieczeń, o których mowa w ww. przepisie i oczywistym jest, że siatka ochronna spełnia takie cele. Nie oznacza to jednak, że Wspólnota dokonała zajęcia pasa drogowego zarówno pod rusztowanie jak i pod siatkę zabezpieczającą i za to zajęcie uiściła odrębne opłaty. Siatka spełniająca wyłącznie rolę zabezpieczającą prace remontowe stanowi element niezbędny rusztowania i nie tylko nie stanowi odrębnego źródła opłaty, ale też nie ma wpływu na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego pod rusztowania. W przekonaniu Sądu, które to wynika z brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych, w szczególności zaś z art. 4 pkt 23, wykorzystanie tej samej siatki ochronnej również w celach reklamowych powoduje, że następuje zajęcie pasa drogowego pod reklamę, albowiem siatka zabezpieczająca staje się nośnikiem informacji wizualnej, a osobą zobowiązaną do uzyskania zezwolenia, czy też uiszczenia opłat za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest podmiot, który umieścił reklamę w pasie drogowym - w tym przypadku Spółka A. Dodać należy siatka zabezpieczająca została zamocowana do rusztowania, a samo rusztowanie jako element konstrukcyjny reklamy nie miało wpływu na ustaloną powierzchnię reklamy. O umieszczeniu reklamy w pasie ruchu drogowego decyduje jej zlokalizowanie w przestrzeni nad wydzielonym pod drogę pasem terenu w taki sposób, że jest ona widoczna dla użytkowników drogi i nie ma znaczenia techniczna metoda jej ekspozycji, ani sposób zawartej w niej treści. Tak więc organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły stronę niniejszego postępowania, prawidłowo też ustaliły wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego. Nie miało miejsca także nałożenie dwukrotnej opłaty za tę samą czynność. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.