II SA/Sz 432/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokat J. S. kwotę [...], zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] r. w sprawie robót budowlano - instalacyjnych w lokalu mieszkalnym przy ul. B. w S., nakazujące najemcy lokalu J. B. przedłożenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę legitymującą się uprawnieniami budowlanymi - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że J. B. w zażaleniu na postanowienie [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniosła, że etażowe centralne ogrzewanie posiada od lat [...]-tych z tym, że wtedy piec opalany był koksem. W [...] r. piec ten wymieniono na gazowy, nie zmieniając całej instalacji centralnego ogrzewania. W chwili wymiany piec spełniał wymogi określone w przepisach. Nie stanowił, zatem samowoli. Nie dokonano ostatecznego odbioru przez administrację domów mieszkalnych, ale zgromadzona została pełna dokumentacja ze wszystkimi zezwoleniami. Obecnie zmieniły się przepisy, które nie powinny odnosić się do wykonanych robót. J. B. zarzuciła nadto, że nie jest w stanie ponosić kosztów legalizacji. Organ odwoławczy wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że J. B. złożyła w dniu [...] r. wniosek o zalegalizowanie centralnego ogrzewania zmienionego z koksowego na gazowe. Organ powiatowy podczas oględzin ustalił, że w mieszkaniu przebudowano wewnętrzną instalację gazową i zamontowano piec gazowy centralnego ogrzewania oraz gazowy podgrzewacz do ciepłej wody. Urządzenia zamontowano w łazience, która posiada wentylację wywiewną w istniejącym kominie. Oba piece gazowe podłączono do osobnych przewodów spalinowo - kominowych. W kuchni zamontowano kuchenkę gazową czteropalnikową z wentylacją w kominie. Poza tym wykonano instalację centralnego ogrzewania i zamontowano grzejniki. Wobec istniejących wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, postanowiono uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który daje organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego prawo do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku przedstawienia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu zebranie materiału dowodowego i dopiero na jego podstawie można rozstrzygnąć merytorycznie sprawę. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wykonania robót budowlanych związanych z przebudowaniem wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania z zamontowaniem pieca gazowego i podgrzewacza ciepłej wody i zainstalowaniem grzejników bez stosownego pozwolenia, bez projektu i bez nadzoru osoby uprawnionej. Powstały, więc uzasadnione wątpliwości, co do jakości wykonanych robót budowlanych. W związku z tym organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, która pozwoli na ustalenie prawidłowości przeprowadzonych robót. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że ocena techniczna musi uwzględniać instalację jako całość techniczno - użytkową, niezależnie od daty jej wykonania. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub jego części, bez pozwolenia właściwego organu, zastosowanie mają odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ I instancji, po wywiązaniu się przez skarżącą z nałożonego na nią obowiązku, zobowiązany będzie prowadzić kolejny etap postępowania legalizacyjnego. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. B. podając, że w [...] r. wymieniła piec centralnego ogrzewania opalany koksem na gazowy. W chwili złożenia wniosku o wykup mieszkania organ dopatrzył się braku ostatecznego odbioru zamontowanego pieca. W [...] r. zmieniło się prawo budowlane, które obecnie stanowi, że skarżąca powinna zainstalować wkłady kominowe i wentylacyjne. Z uwagi na to, że mieszka na parterze koszt inwestycji jest przez nią nie do udźwignięcia. Zdaniem skarżącej prawo nie powinno działać wstecz. Brak odbioru był przeoczeniem spowodowanym jej chorobą. Poza tym, zwracając się o odbiór zamontowanego pieca użyła nieodpowiedniego określenia, a mianowicie "odbiór centralnego ogrzewania" zamiast "odbiór zamontowanego pieca gazowego". Podkreśliła też, że centralne ogrzewanie posiada od lat [...]-tych i nie dokonała żadnej samowoli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu organu w toku postępowania nie podjęto niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne, jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. W rozpatrywanej sprawie organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, zwłaszcza nie odniósł się do istniejącej dokumentacji. J. B. dysponuje dokumentacją techniczną dotyczącą wykonywanych robót instalacyjnych. Składają się na nią następujące dokumenty: protokół z próby szczelności instalacji gazowej, stwierdzający, że instalacja nadaje się do eksploatacji, opinia kominiarska o ustaleniu prawidłowości podłączenia instalacji, projekt techniczny podłączenia kotła centralnego ogrzewania opalanego gazem sporządzony przez projektanta instalacji sanitarnych (k. [...] akt sądowych). Organy obu instancji nie odniosły się w ogóle do treści tych dokumentów pomimo, że czynią one wiarygodnym twierdzenia skarżącej, iż podjęła działania związane z wymianą pieca, przygotowując wcześniej dokumentację. Przemawia to za tym, że działanie skarżącej miało charakter legalny aczkolwiek zabrakło końcowej, prawnej akceptacji dokonanych robót. Zebrana dokumentacja, zwłaszcza projekt sporządzony przez projektanta instalacji sanitarnych i dokonane próby szczelności instalacji, jak również dotychczasowy okres eksploatacji, wskazują na poprawność wykonanych robót, a nie, jak twierdzi organ, na nieodpowiedni stan techniczny instalacji. Nie negując uprawnień organów nadzoru budowlanego, wynikających z przepisu art. 81c Prawa budowlanego, należy wskazać, że ustawodawca przyznaje uprawnienia do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy powstaną uzasadnione wątpliwości, co do jakości robót budowlanych, czy też stanu technicznego. Sformułowanie ustawowe "uzasadnione wątpliwości" nie oznacza, więc obligatoryjności takiego działania organu, lecz obowiązek uprzedniego stwierdzenia, czy takie wątpliwości istotnie występują. W rozpoznawanej sprawie organ przyjął, w istocie bez uzasadnienia, istnienie ustawowych przesłanek do nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej, bez oceny dokumentacji, którą dysponowała strona. Stwierdził bowiem, że skoro roboty wykonano bez pozwolenia, czy też zgłoszenia, to istnieją podstawy do przyjęcia, że stan techniczny instalacji jest nieodpowiedni. Rozpoznając ponownie sprawę organ dokona oceny istniejącej dokumentacji, a następnie dysponując kompletnym materiałem dowodowym wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. W związku z powyższym należało stwierdzić, że naruszono przepisy procedury administracyjnej, nakazujące wyjaśnić wszechstronnie okoliczności sprawy i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.