II SA/Sz 436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi H. D. i R. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H. D. i R. D. solidarnie kwotę [...] /[...] / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie z wniosku H. i R.D. dotyczącego przewodów kominowych nieruchomości położonej w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że dokonując analizy zebranych materiałów dowodowych oraz na podstawie wniosków z przeprowadzonej kontroli, stwierdził, że: - przewody kominowe użytkowane przez Z. i H.R. usytuowane są zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją techniczną, - ich stan techniczny nie stanowi zagrożenia dla zdrowia i życia, - właściciel budynku nr [...] przejawia wolę przeprowadzenia robót remontowych przewodów kominowych w oparciu o opinie profesjonalnych firm, - przewody odpowiadają obowiązującym normom, warunkom technicznym i przepisom Organ przyznał, że co prawda w opinii kominiarskiej z dnia 28 października 2013 r. wyszczególnione są nieprawidłowości i zalecona jest przebudowa komina, to jednak nie wynika z niej, że dotyczy ona przewodów użytkowanych przez Z. i H.R. Ponadto, sporne przewody kominowe stanowią część wspólną nieruchomości, w związku z czym utrzymanie ich we właściwym stanie technicznym spoczywa solidarnie na wszystkich współwłaścicielach. W odwołaniu od powyższej decyzji H. i R.D. wnieśli o jej uchylenie i zobowiązanie Z. i H.R. do przebudowania komina w terminie jednego miesiąca, a w przypadku niewywiązania się z tego zobowiązania o wyłączenie z użytkowania komina w części dotyczącej przewodu dymowego oraz zobowiązanie Z. i H.R. do zdemontowania drabiny przymocowanej do ściany szczytowej ich budynku. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów: - art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne ustalenie, że stan techniczny komina w granicach ich budynku mieszkalnego jest w odpowiednim stanie, - art. 8 K.p.a. – co do ocen i ustaleń przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, - art. 9 K.p.a. – przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, - art. 80 K.p.a. przez wybiórczą ocenę przez organ powiatowy całokształtu materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zostały udowodnione okoliczności faktyczne wskazujące na odpowiedni stan techniczny komina i brak zagrożenia dla ich życia i zdrowia, podczas gdy dowody zgromadzone w toku postępowania nie potwierdzają powyższych ustaleń, - art. 107 K.p.a. przez niepełne i niejednoznaczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji oraz naruszenie prawa materialnego w związku z pomięciem istotnych okoliczności; - naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach sprawy nie występują przesłanki określone w naruszonej normie, podczas gdy dowody zgromadzone w postępowaniu wskazują na konieczność przebudowy komina. W dalszej części odwołania H. i R.D., odnosząc się do treści decyzji, wskazali m.in., że treść powoływanych przez organ opinii nie koresponduje z przedmiotem ich wniosku ani z przedłożoną przez nich opinią, bowiem wniosek dotyczy stanu technicznego komina, a opinie na które powołuje się organ dotyczą drożności przewodów kominowych tego komina. Odwołujący nie zgodzili się również z zawartymi w decyzji zapisami, że "W dniu 4 października 2013 r. do tutejszego organu nadzoru budowlanego wpłynęło pismo informujące m.in. o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu przewodów kominowych użytkowanych przez sąsiada ..." oraz "Do ww. wniosku dołączona była opinia z dnia 28 października 2013 r. sporządzona przez mistrza kominiarskiego K.G., która wyszczególniała przyczyny wadliwego działania urządzeń ...", ponieważ w swoim wniosku nie poruszali kwestii "nieprawidłowości w funkcjonowaniu przewodów kominowych" oraz "przyczyn wadliwego działania urządzeń" lecz w oparciu o opinię kominiarską z dnia 28 października 2013 r. odnieśli się do stanu technicznego przedmiotowego komina w związku z jego niewłaściwą eksploatacją, skutkującą w 2010 r. pożarem oraz wykonaniem jego "skandalicznego remontu" w 2011 r. Odwołujący się zwrócili także uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego dopuszczenie przewodu dymowego do użytkowania po pożarze. W toku prowadzonego postępowania organ powiatowy nie zajął stanowiska w sprawie występowania wykwitów na części komina w części strychowej, a twierdzenie, że stan techniczny części komina wystającej ponad dach jest odpowiedni, jest sprzeczne z przedstawioną przez nich opinią kominiarską, co potwierdzają również załączone zdjęcia. Organ powiatowy nie wyjaśnił również, czy po remoncie komin spełnia wymagania techniczne Polskich Norm, czy przewody spalinowe i dymowe są wykonane z materiałów niepalnych oraz, czy przewody lub obudowa przewodów spalinowych i dymowych spełniają wymagania Polskich Norm dotyczące badań ogniowych małych kominów, czy zachowane są wymagania bezpieczeństwa, czy kolorystyka cegły jest zgodna z projektem, z jakiego materiału jest wykonana obudowa przewodu spalinowego i dymowego oraz czy realizacja remontu została wykonana przez osoby posiadające kwalifikacje i niezbędne uprawnienia. Skarżący zarzucili również brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dokumentów oraz podstaw prawnych z których jednoznacznie wynikałoby, że przedmiotowe przewody kominowe stanowią część wspólną. Przytaczając treść art. 61 ustawy Prawo budowlane wskazali, że są jedynymi właścicielami budynku mieszkalnego jednorodzinnego w [...], w granicach którego znajduje się przedmiotowy komin składający się z przewodów dymowego i spalinowego i korzystają z niego państwo R. zamieszkali przy ul. [...]. W ocenie odwołujących się, jedynym sposobem naprawienia komina jest jego przebudowa, a ponieważ Z. i H.R. nie przejawiają w tym zakresie dobrej woli, dlatego wnieśli o całkowite wyłączenie z użytkowania przewodu dymowego przedmiotowego komina, ponieważ jego obecny stan techniczny zagraża ich życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazując, że skarżący wnieśli o objęcie kontrolą komina znajdującego się w ich nieruchomości, który w części dymowej i spalinowej eksploatowany jest przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej i wskutek jego niewłaściwej eksploatacji zostały wyrządzone im szkody, których nie usunął przeprowadzony przez sąsiadów remont. Następnie organ odwoławczy podał, że w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji ustalił, że Z. i H.R. wykonali wewnętrzną instalację gazową w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na jej budowę z dnia 3 czerwca 2003 r., przedłożyli również opinię powykonawczą z dnia 27 października 2003 r. z której wynika, że jest ona w odpowiednim stanie. Również w oparciu o przeprowadzone w dniu 15 stycznia 2014 r. oględziny budynków mieszkalnych skarżących i Państwa R., organ budowlany I instancji ustalił, że piec na paliwo stałe i piec gazowy są usytuowane i podłączone zgodnie z dokumentacją oraz, że stan techniczny komina jest prawidłowy, zaś według protokołu z kontroli okresowej przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2014 r., przewody dymowe, wentylacyjne i spalinowe zostały oczyszczone i nadają się do eksploatacji. Zatem prawidłowo organ I instancji orzekł, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że sposób użytkowania spornego komina ustalony został w decyzjach ostatecznych właściwego organu o pozwoleniu na budowę, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego posiada wystarczające kompetencje do stwierdzenia, czy stan techniczny komina jest odpowiedni, co jednocześnie nie zwalnia właściciela budynku od określonych w prawie budowlanym obowiązków w zakresie bieżącego dbania o stan techniczny całego budynku, w tym komina. W świetle ustaleń organu powiatowego zarówno wniosek o objęcie kontrolą komina jak i wniosek o wyłączenie z użytkowania przewodów spalinowego i dymowego są bezzasadne. Co do podnoszonego w toku postępowania zarzutu zamontowanej drabiny na ścianie szczytowej budynku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że jej montaż nie wymaga uzyskania pozwolenia, natomiast w przypadku sporu właściwym do jego rozstrzygnięcia będzie sąd cywilny. Na powyższą decyzję organu odwoławczego H. i R.D. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 66 ustawy Prawo budowlane oraz uchybienie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77, art. 8, art. 9, art. 80 i art. 107 oraz dodatkowo: - art. 12 § 1 K.p.a. – z uwagi na przeprowadzenie postępowania bez wnikliwej analizy, - art. 15 K.p.a. – bowiem w toku rozpoznawania odwołania organ w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów, - art. 81 K.p.a. – przez bezpodstawne przyjęcie, że okoliczności faktyczne wskazujące na odpowiedni stan techniczny komina zostały udowodnione, podczas gdy całokształt zebranego materiału dowodowego nie potwierdza stanowiska organu, - art. 84 § 1 K.p.a. – poprzez nie zwrócenie się przez PINB do biegłego w dziedzinie kominiarstwa o wydanie opinii, - art. 136 K.p.a. – bowiem organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania ani nie zlecił jego przeprowadzenia organowi powiatowemu, - art. 138 § 2 K.p.a. – pomimo wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania organ odwoławczy nie uchylił jej w całości i nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania. W dalszej części skargi skarżący powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące przedmiotu postępowania, podnosząc, iż ustalenia Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjęte w oparciu o rozstrzygnięcie organu powiatowego są niezgodne i sprzeczne ze stanem rzeczywistym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenie przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia przepisom prawa procesowego wystąpiły w związku z tym skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, znajdująca swe oparcie również w postanowieniach art. 78 Konstytucji RP, polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Organ odwoławczy obowiązany jest, w wyniku wniesionego odwołania, ponownie rozpoznać sprawę zakończoną orzeczeniem organu I instancji. Rozpoznanie sprawy przez organ II instancji polega na poczynieniu własnych ustaleń stanu faktycznego, w miarę potrzeby rozszerzając ten etap postępowania o przeprowadzenie uzupełniających dowodów, celem wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności pominiętych przez organ I instancji. Tylko rzetelne zrealizowanie tych obowiązków a następnie wysunięcie na ich podstawie określonych wniosków skutkować może odpowiednim zastosowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego oraz wydaniem rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania lub załatwieniem sprawy w inny sposób. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarcza zatem stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Koniecznym jest, aby organ odwoławczy rozpatrzył nie tyle odwołanie, ale ponownie całą sprawę, dokonując samodzielnie ustaleń faktycznych, prawnych, dodatkowo ustosunkowując się do kwestii podniesionych w odwołaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] r., umarzającą postępowanie administracyjne "w sprawie z wniosku H. i R.D. dotyczącego przewodów kominowych w miejscowości [...]. Lektura zaskarżonej decyzji, a w szczególności jej uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że rola organu II instancji sprowadziła się w istocie do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania, treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, głównych zarzutów odwołania, a w części mającej stanowić własne rozważania organu odwoławczego, ponownego powołania się na ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego swoje czynności ograniczył w zasadzie do skontrolowania toku postępowania organu I instancji. Z decyzji nie wynika, aby organ wyjaśnił, co jest w istocie przedmiotem postępowania, tj. czy stan techniczny przewodów kominowych, czy też stan techniczny komina, w jakim trybie przepisów Prawa budowlanego prowadzone było postępowanie organów nadzoru budowlanego, jakie ustalenia poczynił organ odwoławczy i w tym zakresie na jakich dowodach oparł się dochodząc do przekonania o bezprzedmiotowości postępowania i ewentualnie jakim dowodom odmówił mocy dowodowej i dlaczego. Brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie, uzasadnionym czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 K.p.a. i art. 138 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazane wyżej uchybienia organ zobowiązany będzie wyeliminować przy ponownym rozpoznaniu sprawy, realizując w ten sposób prawo skarżących do rzeczywistego, a nie iluzorycznego, dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy przez dwa organy administracji publicznej, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.