II SA/Sz 437/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ustaleniu w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, iż samowolne ustawienie kontenera stalowego na terenie działki nr [...] w jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wydał w dniu [...], którą nakazał A. K. - na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - rozebrać samowolnie usytuowany na ww. działce handlowy kontener stalowy jako położony na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę, poza obowiązującą linią zabudowy, oraz uporządkować teren po rozbiórce obiektu. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołanie złożył pełnomocnik A.K.. Zaskarżonej decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedmiotowy kontener handlowy został usytuowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz że pełnomocnik A.K. podczas czynności kontrolnych potwierdził, że obiekt jest usytuowany niezgodnie z planem, podczas gdy z protokołu przeprowadzonych czynności nie wynika, by pełnomocnik strony dokonał takiego potwierdzenia, a jedynie był obecny przy dokonywanych czynnościach oraz wyraził zgodę na przeprowadzenie czynności pod nieobecność strony. W ocenie strony, zapoznanie się ze stanowiskiem Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas kontroli nie może być jednoznaczne z akceptacją jego stanowiska, jak i innych twierdzeń. Ponadto, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki handlowego kontenera stalowego, pomimo, iż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać go za obiekt budowlany, - art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy oraz pominięcie wnioskowanego dowodu z zeznań świadka J. L., który posiada w ocenie strony istotną wiedzę dla wyjaśnienia okoliczności powstania spornego kontenera, w tym sposobu jego powstania oraz tego czy może on zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Naruszenie ww. przepisów poprzez nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w dziedzinie budownictwa w celu wykazania sposobu związania ww. kontenera z gruntem oraz w celu jego sklasyfikowania tj. czy jest budynkiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie - czy o jego usunięciu należy rozstrzygać w ramach wskazanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do naruszenia normy prawnej o jakiej mowa w treści przepisu art. 84 § 1 K.p.a. - art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, skutkującej przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Zdaniem strony, organ I instancji przeprowadzając kontrolę nieruchomości związaną z ustaleniem położenia ww. obiektu, powołał się na dokumentację tożsamą z tą, w oparciu o którą podczas wcześniejszej kontroli nie mógł jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowy kontener położony jest na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę, poza obowiązującą linię zabudowy. Decyzją z dnia [...] KS Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części nakazującej uporządkować teren po rozbiórce obiektu i umorzył postępowanie w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, tj. protokołów z kontroli przeprowadzonych w dniu [...] r. oraz w dniu [...] r. i w dniu [...] r. przez Inspektora Nadzoru Budowlanego , w południowej części nieruchomości nr [...] na dz. Nr której właścicielem jest B. B., znajduje się kontener stalowy. Obiekt o wymiarach zewnętrznych, składa się z dwóch kontenerów zespolonych ze sobą, posadowiony jest na bloczkach betonowych bezpośrednio na gruncie. Na konstrukcji kontenera oraz na czterech słupach drewnianych o wymiarach w przekroju 8 cm x 8 cm wsparte jest zadaszenie przed wejściem do kontenera, wykonane z płyt trapezowych PCV. Teren przed obiektem jest utwardzony kostką betonową typu polbruk. W kontenerze handlowym znajdują się regały wypełnione papierosami, biurko i sejf. Kontener pełni funkcję handlową - sprzedaży papierosów. Inwestorem jest A.K., która wynajmuje pod działalność handlową część działki nr [...], na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] r. z I. P. Kontener postawiony został około 3 lata temu. Jak ustalił organ powiatowy ww. obiekt został usytuowany na ww. działce bez stosownego pozwolenia na budowę. Inwestor zamierza zalegalizować ww. kontener. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ww. ustawy roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W ocenie organu II instancji, obiektu objętego niniejszym postępowaniem nie zalicza się do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie są to budynki gospodarcze, wiaty i altany w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Zgodnie z definicją zawartą w prawie budowlanym budynkiem jest taki obiekt, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Ponadto ww. obiekt nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, w myśl przepisów art. 29 ust. 1 pkt 24 ww. ustawy. Obiekt ten nie jest również altaną ani obiektem gospodarczym usytuowanym na terenie rodzinnych ogrodów działkowych, w rozumieniu przepisów art. 29 ust. 1 pkt. 4 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Nie można również zaliczyć przedmiotowego obiektu do obiektów małej architektury. W myśl art. 3 pkt 5 tej ustawy ww. obiekt kontenerowy niepołączony trwale z gruntem, należy sklasyfikować jako tymczasowy obiekt budowlany, który nie jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, gdyż zgłoszenia takiego inwestor nie dokonał, a obiekt na ww. działce usytuowany jest powyżej 120 dni. W świetle powyższego organ II instancji stwierdził, iż przedmiotowy obiekt kontenerowy nie stanowi żadnej z kategorii obiektów wyliczonych w art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tym samym zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy na budowę tego typu obiektu wymagane jest pozwolenie na budowę. Inwestor decyzji takiej nie uzyskała, zatem ww. obiekt budowlany został usytuowany na dz. nr [..] w warunkach samowoli budowlanej. W takim przypadku, zdaniem organu II instancji, zastosowanie mają przepisy art. 48 ww. ustawy, w myśl których właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu " budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle ww. przepisów obiekty budowlane wybudowane lub będące w trakcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, mogą zostać tylko wtedy zalegalizowane, jeżeli spełnione są łącznie dwa warunki o których mowa w ust. 2 ww. ustawy, tj. zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w razie stwierdzenia niezgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi lub z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania legalizacyjnego lecz jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Zgodnie z uzyskaną z Urzędu Miejskiego, w toku ww. postępowania, kopią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w m. O. D. jednostki strukturalne "A" i "B", zatwierdzonego Uchwałą Nr XXV/184/96 z dnia 2 września 1996 r. i opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa z 1996r. Nr 18 poz.127, przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem [...] i przeznaczona pod "mieszkalnictwo o niskiej intensywności, usługi handlu z wyłączeniem targowisk, usługi gastronomii, usługi rzemiosła nieuciążliwego". Z warunków urbanistyczno-architektonicznych ww. planu wynika m.in., że usytuowanie obiektów od strony ulicy określają dwie linie zabudowy: obowiązująca linia zabudowa oraz nieprzekraczalna linia zabudowy, ustalono zakaz realizacji obiektów w formie: "barakowozów, kontenerów, przyczep kempingowych, kabin autobusowych, i temu podobnych." Z ustaleń kontrolnych organu powiatowego wynika, że przedmiotowy obiekt jest obiektem kontenerowym, który stoi w całości poza linią zabudowy - bliżej ulicy publicznej. Zaś nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega po ścianie frontowej budynku mieszkalnego należącego do B. B. Zatem budowa przedmiotowego obiektu kontenerowego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia wszczęcie postępowania legalizacyjnego w myśl art. 48 ust. 2. Z tego względu organ odwoławczy stwierdził, w oparciu o zgromadzony w przedmiotowym postępowaniu materiał dowodowy, iż wydany na podstawie art. 48 ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nakaz rozbiórki ww. obiektu, jest zgodny z prawem. Ponadto, organ II instancji wskazał, iż ustawodawca w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie nałożył na właściwy organ, tj. organ nadzoru budowlanego, obowiązku wydania nakazu uporządkowania terenu po rozbiórce obiektu, dlatego wydany zaskarżoną decyzją nakaz w pkt 2 jest bezprzedmiotowy. Dodatkowo, organ II instancji wyjaśnił, że organ I instancji odrębnymi postanowieniami nr [...], odmówił przeprowadzenia dowodu kolejno z "pisemnej opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność czy kontener handlowy, usytuowany na działce nr [...] , jest usytuowany w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego," oraz "o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka J.L. na okoliczność związaną z toczącym się postępowaniem administracyjnym." W uzasadnieniach ww. postanowień organ powiatowy stwierdził m.in., iż wobec poczynionych w sprawie ustaleń, z których wynika, że przedmiotowy kontener jest usytuowany niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż przekracza obowiązującą linię zabudowy, przeprowadzenie żądanych dowodów jest nieuzasadnione. Pismem z dnia 22 marca 2016 r. A.K. wniosła skargę na ww. decyzję ZWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając jej naruszenie: - art. 48 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę handlowego kontenera stalowego, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia zasadności takiej decyzji; - art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie wszystkich uczestników - przed wydaniem decyzji - możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiału oraz zgłoszonych żądań, pomimo iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, zaś naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy; - art. 15 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione przez organ I instancji, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; - art. 78 § 1 K. p. a. w zw. z art. 77 § 1 K. p. a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K. p. a. poprzez oparcie decyzji administracyjnej na niekompletnym materiale dowodowym, i pominięcia w toku postępowania przeprowadzenia wnioskowanego dowodu z zeznań świadka J.L., posiadającego istotną wiedzę dla wyjaśnienia okoliczności powstania spornego kontenera, w tym sposobu jego powstania oraz tego czy mogą w stosunku do niego zostać zastosowane przepisy odnoszące się do obiektów budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane; - art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w dziedzinie budownictwa na okoliczność wykazania czy przedmiotowy kontener jest związany trwale z gruntem, czy jest budynkiem w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie - czy o jego usunięciu należy rozstrzygać w ramach wskazanej ustawy, co w konsekwencji prowadzić musiało do naruszenia normy prawnej, o jakiej mowa w treści przepisu art. 84 § 1 K.p.a.; - art 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkować musiało przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016, ppoz.290 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany przez organy nadzoru budowlanego jest bezsporny. Na działce nr [...] zlokalizowany jest kontener stalowy o wymiarach zewnętrznych [...] składający się z dwóch kontenerów zespolonych ze sobą, posadowiony jest na bloczkach betonowych bezpośrednio na gruncie. Nadto na konstrukcji kontenera oraz na czterech słupach drewnianych o wymiarach w przekroju 8 cm x 8 cm wsparte jest zadaszenie przed wejściem do kontenera, wykonane z płyt trapezowych PCV. Teren przed obiektem jest utwardzony kostką betonową typu polbruk. W kontenerze znajdują się regały wypełnione papierosami, pełni on funkcję handlową - sprzedaży papierosów. Kontrolowany pawilon znajduje się na działce o nr [...] od przeszło trzech lat. Inwestorem jest p. A.K., która wynajmuje pod działalność handlową część działki nr [...] na podstawie umowy najmu zawartej w dniu [...] z osobą fizyczną. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy obiekt nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, które zwalniałyby z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt nie jest również obiektem przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonym na terenie budowy, w myśl przepisów art. 29 ust.1 pkt 24 ww. ustawy. Prawidłowo też uznały organy, że obiekt ten nie jest obiektem małej architektury. Analizując wspomniane przepisy art. 28 - 31 Prawa budowlanego, Sąd ustalił, że obiekt kontenerowy wymagał pozwolenia na budowę przed jego posadowieniem. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem na budowę. Realizacja obiektu nastąpiła więc w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie wystąpiła też przesłanka dotycząca legalizacji obiektu budowlanego, gdyż usytuowanie obiektu jest niezgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w m. O. D. jednostki strukturalne A i B zatwierdzonym Uchwałą Nr XXV/184/96 z dnia 2 września 1996 r. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa z 1996 r. nr 18 poz. 127. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły analizę przepisów planu miejscowego dla przedmiotowej działki i zasadnie stwierdziły w nawiązaniu do części graficznej planu, że przedmiotowy obiekt stoi w całości poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Skoro budowa przedmiotowego obiektu kontenerowego jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to uniemożliwia wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Wobec powyższego konieczne było podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu kontenerowego. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego oraz prawidłowego powołały i zastosowały przepisy prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów prawa procesowego. Organ I instancji zasadnie, w ocenie Sądu, odmówił przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka J.L. na okoliczności dotyczące toczącego się postępowania administracyjnego, gdyż wobec wcześniejszych ustaleń organu o niezgodności usytuowania spornego obiektu kontenerowego z planem miejscowym nie mogło to mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie organu. Nadto organ miał też prawo do odmowy przeprowadzenia dowodu z pisemnej opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność: czy kontener handlowy usytuowany na działce nr [...] jest usytuowany w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i czy jest on trwale związany z gruntem. Sąd przypomina, że organ powołuje biegłego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 K.p.a.), tj. takie, którymi nie musi dysponować organ przy realizacji obowiązków ustawowych. Jednak, zdaniem Sądu, taka okoliczność nie zachodziła w przedmiotowej sprawie gdyż kwestie, w których miałby się wypowiedzieć biegły należą do zakresu obowiązków pracowników nadzoru i rzeczą oczywistą jest, że pracownik merytoryczny organu nadzoru budowlanego dysponuje wiedzą aby rozstrzygnąć wspomniane zagadnienia. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i wobec braku okoliczności, które z urzędu należałoby uwzględnić, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.