II SA/Sz 438/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] , Starosta [...], na podstawie art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b, art. 101 pkt 3, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (jednolity tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 214, poz. 1574), nałożył na T.K. opłatę eksploatacyjną w wysokości [...] zł za wydobycie w okresie [...] r. kopaliny (kruszywa naturalnego piasku i żwiru) w działce nr [...], położonej w [...] bez wymaganej koncesji. W uzasadnieniu decyzji Starosta [...] wskazał, że [...] r. T.K. złożyła wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...], obejmujący działkę nr [...] o pow. [...] ha. W postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji została wydana, m.in., negatywna opinia Burmistrza [...] (postanowieniem z dnia [...] r.) dla większości obszaru wydobycia, tj. ok. [...] ha, ze względu na brak możliwości wykorzystania terenu na inny aniżeli cel rolny, a na pow. ok. [...] ha warunkowo ze względu na konieczność opracowania planu miejscowego. Stąd jedynie ten obszar mógł stanowić potencjalny przedmiot koncesji a nie cała działka o nr [...]. Ostatnie uzgodnienie wydane zostało w sprawie [...] r. przez Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w [...]. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez Okręgowy Urząd Górniczy w [...] w dniu [...]., na terenie złoża [...] okazało się, że zasoby udokumentowanego złoża na działce nr [...] zostały w większości wyeksploatowane przez T.K. bez wymaganej koncesji. Ze złoża opisanego szacunkowo na [...] tys. Mg wydobyto, według obliczeń, [...] tys. Mg,a związku z tym, ustalona we wniosku koncesyjnym planowana wielkość wydobycia ([...]tys. Mg) została dwukrotnie przekroczona. W oparciu o uzyskane informacje z Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] Starosta [...] w dniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia T.K. opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopalin piasku i żwiru bez wymaganej koncesji. W dniu [...] r. pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] z udziałem T.K. kierownika ruchu zakładu górniczego M.M. i geodety Z.Z. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], w trakcie której stwierdzono, że eksploatacja wyrobiska [...], na całej działce nr [...] znajduje się w końcowej fazie. W dniu [...] r. T.K. złożyła informację opracowaną przez dr A.P. posiadającego uprawnienia geol. i geodetę Z.Z., z której wynika, iż w okresie od [...] r., bez wymaganej koncesji T.K. wydobyła z zasobów złoża [...] ok. [...] tys. Mg kruszywa naturalnego piasku i żwiru. Starosta [...], powołując się na treść art. 85a ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz wysokość stawek opłat eksploatacyjnych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r., obliczył opłatę eksploatacyjną, która wyniosła [...] zł. W dalszej części uzasadnienia Starosta przytoczył część ze złożonych w toku postępowania zeznań świadków, w tym zeznania męża T.K. i T.K. oraz byłego pracownika Starostwa Powiatowego w [...] P.K., który prowadził sprawę z wniosku T.K. o udzielenie koncesji. Ustosunkowując się do tych dowodów Starosta stwierdził, że wykonując obowiązki organu administracji geologicznej, na żadnym etapie postępowania koncesyjnego nie informował strony o możliwości przystąpienia do eksploatacji złoża przed otrzymaniem prawomocnej koncesji. Nigdy projekt koncesji, który został w sprawie wydany, nie może stanowić podstawy do rozpoczęcia eksploatacji złoża. Wiedzę na temat skutków prawnych podjęcia działań innych, aniżeli wynika to z obowiązującego prawa, zapewne miał pracujący u Państwa K. kierownik zakładu górniczego Pan M., jak i sama strona, tym bardziej, że znana jej była procedura formalna jaką należy przejść by móc otrzymać koncesję. Taką koncesję strona otrzymała kilkanaście miesięcy wcześniej na sąsiednie złoże [...]. Odnosząc się do poruszonej przez stronę w trakcie postępowania kwestii wnoszenia przez nią opłat eksploatacyjnych oraz braku sprzeciwu ze strony urzędów, na konto których one wpływały, Starosta podał, że zarówno Burmistrz [...], czy też Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej nie mieli podstaw aby wnieść sprzeciw wobec dokonywanych na ich konto wpłat eksploatacyjnych skoro T.K. na wszystkich dokumentach wpisywała dane dotyczące złoża [...], choć bezspornym jest, iż w tym czasie, tj. na przełomie [...] r. zakończono jego eksploatację. Ponadto, Starosta wskazał, że dowodem świadomego, nielegalnego działania T.K. jest to, iż już [...] r. zawarła umowę na sprzedaż piasku z firmą H. Sp. z o.o. Oddział w Polsce z siedzibą w [...], w której napisano, że "Sprzedający oświadcza, że posiada wszystkie wymagane prawem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie wydobywania i sprzedaży piasku z kopalni [...] oraz jest w trakcie uzyskiwania koncesji dla kopalni [...] (pkt [...] umowy). Od powyższej decyzji T.K. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając jej: - obrazę art. 22 i 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organowi koncesyjnemu przysługiwało prawo ograniczenia zakresu koncesji w stosunku do wniosku strony, podczas gdy sama ustawa nie określa takich przesłanek, a tzw. "obszar koncesyjny" odpowiada obszarowi, do którego podmiotowi ubiegającemu się o koncesję przysługuje prawo, - obrazę przepisów postępowania, tj. art. art. 7, 8, 9, 12, 24 § 1 pkt 4, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa, mającą wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając odwołanie T.K. podniosła, że dokonując wydobycia działała na podstawie projektu koncesji spełniającego jej oczekiwania, w przeświadczeniu, iż właściwa koncesja nie będzie zawierała żadnych zmian. Z treści projektu wynikało również, że powierzchnia wydobycia to obszar [...] ha (pkt [...]), a wielkość zasobów złoża możliwych do wydobycia to [...] tyś. Mg (pkt [...]). Projekt decyzji, jak podnosi, otrzymała na początku [...] r. od pracownika Starostwa prowadzącego sprawę, który zapewnił działającego w jej imieniu męża T.K., że z dniem [...] r. można przystąpić do eksploatacji złoża [...], albowiem w punkcie [...] projektu zapisano, że termin rozpoczęcia działalności wynikający z niniejszej koncesji to dzień [...] r. Tenże pracownik Starostwa zapewnił, że niezależnie od terminu uzgodnień, czy też opinii, termin obowiązywania koncesji nie ulegnie zmianie. Odwołująca się przyznała, że działając w zaufaniu do organów Państwa (art. 8 kpa), mając na uwadze, że w toku postępowania stoją one na straży praworządności (art. 7 kpa), przyjęła zapewnienie pracownika organu za wiążące, nie interesując się specjalnie dalszymi losami koncesji. Również przeprowadzona konsultacja z zatrudnionym specjalistą M.M., utwierdziła ją w przekonaniu, że uzyskanie koncesji jest tylko kwestią czasu, a skoro i tak ma obowiązywać od [...] r. to nie ma żadnych przeszkód do rozpoczęcia eksploatacji złoża z tym dniem. T.K. wyjaśniła, że rozpoczynając eksploatację, wnosiła związane z tym opłaty eksploatacyjne, które omyłkowo opisywała na dowodach jako należności za eksploatację złoża [...]. Oczywistość tej omyłki nie powinna budzić wątpliwości, wobec zakończenia eksploatacji złoża [...] na przełomie [...] r. Zeznania pracownika organu P.K., w których zaprzeczył, aby informował T.K. o tym, że niezależnie od terminu wydania koncesji będzie ona obowiązywać od [...] r. są niewiarygodne i wynikają prawdopodobnie z popełnienia błędu przez P.K.. Poddając w wątpliwość cel, w jakim wydał T.K. projekt koncesji, za równie wątpliwe odwołująca uznała twierdzenia o braku zapewnienia o możliwości podjęcia eksploatacji złoża. T.K. powołała się dodatkowo na T.K., który miał stwierdzić, iż zaistniała sytuacja jest wynikiem błędu P.K., za który zastał zwolniony z pracy, a ona nie może ponosić z tego tytułu żadnej odpowiedzialności. Strona zwróciła uwagę, że świadek T.K., jako wydający jednocześnie, z upoważnienia Starosty [...], zaskarżoną decyzję podlega wyłączeniu z mocy art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Nadto, w zaskarżonej decyzji pominięto M.P. jako stronę postępowania, który jest właścicielem działki, czym rażąco naruszono art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 85a ust. 1 i 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geologiczne i górnicze, oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało treść art. 85a, art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i przedstawiło stan faktyczny w sprawie, który w jego ocenie został ustalony przez organ I instancji w sposób prawidłowy, co zasadnym czyniło podjęcie przez Starostę [...] kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów Kolegium ustaliło, że nielegalne wydobycie kopaliny ze złoża [...] (dz. [...]) w ilości [...] tys. Mg rozpoczęto w [...] r. W [...]r. wydobyta została kopalina ze złoża [...] w ilości [...] tys. Mg, co łącznie z wielkością [...] tys. Mg stanowi [...] tys. Mg wydobytej kopaliny. Wprawdzie zaskarżona decyzja przyjęła wielkość wskazaną w informacji z dnia [...] r., to zdaniem Kolegium, wobec korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia w tej części i zakazu reformationis in peius (art. 139 kpa) uzasadnione jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Zdaniem Kolegium, podnoszone przez stronę w odwołaniu okoliczności pozostają obojętne dla wyniku postępowania. Uprawnieniem do prowadzenia działalności w zakresie wydobywania kopalin jest koncesja, udzielona przez upoważniony organ, czego świadomość T.K. miała, wobec posiadania już koncesji na wydobycie kopaliny pospolitej ze złoża [...] (decyzja Starosty [...] z dnia [...]). Uzyskanie koncesji uprawnia przedsiębiorcę do podjęcia działalności w zakresie nią objętym, a dopóki koncesja nie została wydana strona nie jest uprawniona do wykonywania płynących z niej uprawnień. Skarżąca działała na własne ryzyko i odpowiedzialność. Nie ma przy tym znaczenia, czy uzyskała zapewnienie o możliwości rozpoczęcia eksploatacji złoża od osoby prowadzącej postępowanie o udzielenie koncesji, czy też działała bez takiego zapewnienia. Dlatego też Kolegium uznało za pozbawione racji postępowanie dowodowe w części dotyczącej ustalenia, czy w istocie T.K. została zapewniona o istnieniu podstaw do wcześniejszego rozpoczęcia wydobycia. Takim zapewnieniem jest wyłącznie prawomocna koncesja. Nie świadczy też o wiarygodności wyjaśnień strony fakt udostępnienia jej projektu koncesji, albowiem jest to całkowicie uzasadniona i stosowana w tego rodzaju postępowaniach praktyka, czyniąca wręcz zadość zasadzie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, umożliwiająca kontrolę zgodności z wnioskiem zakresu przyszłej koncesji, wskazanej w projekcie i poddanej pod rozwagę organom współdziałającym, w trakcie prowadzonych uzgodnień. Czynienie organowi zarzutu z tego właśnie powodu i budowanie tezy o istnieniu podstaw do rozpoczęcia działalności wydobywczej jest nieuprawnione. Budzić musi sprzeciw powoływanie się na rzekome zapewnienia o istnieniu podstaw do rozpoczęcia wydobycia kopaliny wobec treści uzgodnienia Burmistrza [...] - postanowienie z dnia [...], doręczonego T.K. które nakazuje wręcz ostrożność i niepewność, co do uzyskania koncesji we wnioskowanym zakresie, uzgadniając jej projekt tylko w części działki nr [...] dot. powierzchni [...] ha, której przeznaczenie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zezwalało na takie jej wykorzystanie. Według Kolegium, nie ma waloru dowodowego w zakresie prezentowanych twierdzeń podnoszona przez stronę okoliczność uiszczenia opłaty skarbowej. Ta, bowiem związana jest ze złożeniem wniosku o koncesję i warunkuje podjęcie się przez organ jego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635), obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od wydania zezwolenia (pozwolenia, koncesji) powstaje z chwilą złożenia wniosku o wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Opłatę skarbową wpłaca się z chwilą powstania obowiązku jej zapłaty (art. 6 ust. 2 ustawy). Uiszczona w dniu [...] r. opłata skarbowa za koncesję dokonana została w realizacji obowiązku wynikającego z powołanej ustawy. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że nie tylko nie znajduje usprawiedliwienia rzekomego braku świadomości strony o konieczności oczekiwania na koncesję, ale wręcz przeciwnie uznało, iż T.K. działała z pełną świadomością braku jego legalności, składając nieprawdziwe - co do miejsca wydobycia - informacje o należnych opłatach eksploatacyjnych, by w ten sposób ukryć faktyczną eksploatację złoża podjętą przed formalnym uprawnieniem do takiej działalności. W ustosunkowaniu się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że nie doszło do naruszenia w prowadzonym postępowaniu art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Działający z upoważnienia Starosty [...] Naczelnik Wydziału Budownictwa Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa T.K. nie występował w postępowaniu jako świadek, ani też w stosunku do niego nie był zgłoszony taki wniosek dowodowy. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut strony w tym względzie. Nie znajduje też takiego uzasadnienia zarzut nieuwzględnienia w postępowaniu wszystkich jego stron. Kolegium uznało, że jego przedmiotem jest wymierzenie sankcji administracyjnej, w postaci zwielokrotnionej opłaty eksploatacyjnej w razie zaistnienia okoliczności usankcjonowanych art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Opłata skierowana jest do osoby, która prowadzi działalność w zakresie wydobywania kopalin i ta właśnie osoba może być uznana za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 85a ust. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło uzasadnienia dla złożonych przez stronę wniosków dowodowych w zakresie dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków M.M., na okoliczność konsultowania z nim, jako specjalistą, informacji uzyskanych od P.K. sprowadzających się do stwierdzenia, iż nie ma żadnych przeszkód aby rozpocząć eksploatację złoża [...], T.K. i T.K. na okoliczności związane z zapewnieniem strony o możliwości rozpoczęcia eksploatacji złoża. Podnoszone przez stronę okoliczności pozostają bowiem obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zwalnia bowiem z odpowiedzialności za brak uprawnienia do wydobycia kopaliny i samowolne realizowanie nienabytych uprawnień, dobra czy zła wiara wnioskodawcy. Podjęte ryzyko obciąża osobę prowadzącą działalność w zakresie wydobywania kopalin, a nieświadomość, której organ odwoławczy nie jest skłonny przypisać T.K., nie uchyla odpowiedzialności za działania niezgodne z prawem. Okoliczność poddana pod rozwagę Kolegium mogłaby nabrać znaczenia przy ustaleniu wymiaru sankcji. Takiego jednak upoważnienia ustawodawca nie udzielił organom orzekającym w sprawie, stanowiąc kategorycznie o obowiązku ustalenia opłaty w wysokości [...] stawki za działania sankcjonowane tym przepisem. Nie znalazł też uznania organu odwoławczego zarzut naruszenia w postępowaniu art. 22 i 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, albowiem przepisy te nabierają znaczenia prawnego w postępowaniu o udzielenie koncesji, określając niezbędne jej wymogi. Wymóg w zakresie wyznaczenia granic obszaru i terenu górniczego oraz określenia zasobów złoża kopaliny możliwych do wydobycia, a także minimalnego stopnia ich wykorzystania narzuca organowi koncesyjnemu niewątpliwie ustalenie możliwości objęcia wskazanymi granicami obszaru wnioskowanego przez stronę ubiegającą się o udzielenie koncesji, przy uwzględnieniu wymogów art. 15 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. T.K. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej obrazę: - art. 22 i art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że organowi koncesyjnemu przysługiwało prawo ograniczenia zakresu koncesji w stosunku do wniosku strony, podczas gdy sama ustawa nie określa takich przesłanek, a tzw. obszar koncesyjny odpowiada obszarowi do którego podmiotowi ubiegającemu się o koncesję przysługuje prawo, co mogło mieć wpływ na ocenę zachowania strony i w konsekwencji na rozstrzygnięcie w sprawie, - art. 7, 8, 9, 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym pominięciu przy obliczaniu opłaty dodatkowej faktu, że strona za wyeksploatowaną ilość kopaliny odprowadziła 1-krotność stawki podstawowej, co powinno znaleźć wyraz w zaskarżonej decyzji, jak również błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla wyniku postępowania bez znaczenia pozostaje zachowanie pracowników Starostwa Powiatowego w [...] i złożone na etapie postępowania odwoławczego wnioski dowodowe, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 9 kpa w zw. z art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności związanych z obowiązkiem organu pouczenia strony o konieczności wystąpienia przez nią z wnioskiem o zwrot dokonanej opłaty skarbowej, w sytuacji gdy organ powziął informację, że wydanie koncesji na warunkach zawartych we wniosku strony nie będzie możliwe, co mogło mieć wpływ na ocenę zachowania strony i w konsekwencji na rozstrzygnięcie sprawy; - art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i następne kpa, poprzez pominięcie w postępowaniu M.P. właściciela nieruchomości oznaczonej działką nr [...] - art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez niepodanie przyczyn, dla których, jako nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano postępowanie organu administracji i pominięto wnioski dowodowe w tym zakresie, co mogło mieć wpływ na jej rozstrzygniecie. Podnosząc te zarzuty skarżąca, mając na uwadze zarzut dotyczący art. 10 kpa, wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, a w przypadku niepodzielenia tego zarzutu i wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając swoje stanowisko T.K. wyjaśniła, że otrzymując projekt koncesji na początku [...] r., spełniający jej oczekiwania, była przekonana, że koncesja właściwa nie będzie zawierała żadnych zmian. Przekazujący projekt koncesji inspektor P.K. zapewnił męża wnioskodawczyni T.K., że z dniem [...] r. można przystąpić do eksploatacji złoża [...], albowiem w pkt 6 projektu zapisano, że termin rozpoczęcia działalności wynikający z niej to [...] r. Pracownik ten zapewnił, że bez względu na termin innych uzgodnień, czy też opinii, termin rozpoczęcia działalności nie ulegnie zmianie i nakazał uiszczenie opłaty skarbowej w kwocie [...] zł, co też zostało uczynione. W takiej sytuacji, działając w zaufaniu do organów Państwa i mając na uwadze, że w toku postępowania stoją one na straży praworządności, przyjęła zapewnienie za wiążące nie interesując się specjalnie dalszymi losami koncesji. Również przeprowadzona konsultacja z zatrudnionym specjalistą M.M. utwierdziła ją w przekonaniu, że uzyskanie koncesji jest tylko kwestią czasu, a skoro i tak ma obowiązywać od [...] r. to nie ma żadnych przeszkód do rozpoczęcia eksploatacji złoża z tym dniem. Dalej skarżąca podała, że rozpoczynając eksploatację zaczęła wnosić związane z tym opłaty eksploatacyjne. Wprawdzie omyłkowo na dowodach wpłat wskazywała, iż chodzi o [...], to jednak nie ulegało wątpliwości, że fakt zakończenia eksploatacji tego złoża został zgłoszony na przełomie [...] r., co przyznaje Starosta na stronie [...] decyzji. Odnosząc się do zeznań P.K., który zaprzecza temu, aby informował T.K. o tym, że niezależnie od tego, kiedy zostanie wydana koncesja to i tak obowiązywać będzie od [...] r., skarżąca stwierdziła, że P.K. mógł popełnić błąd, wydając jej projekt koncesji, i mógł go popełnić udzielając błędnych informacji, do czego się oczywiście nie przyzna. Następnie skarżąca powołała się na przyjazd we [...] r. do jej domu T.K., który stwierdził, że cała sytuacja związana z eksploatacją złoża bez koncesji jest następstwem zachowania P.K., który nie powinien wydawać projektu koncesji i informować, że zapisy w nim zawarte są już ostateczne. Za takie działanie P.K. został zwolniony z pracy w Starostwie, zaś wnioskodawczyni nie może z tego tytułu ponosić żadnej odpowiedzialności. Zdaniem T.K. ,T.K. powinien wyłączyć się od prowadzenia sprawy ze względu na te okoliczności oraz związaną z nimi treść art. 24 § 1 pkt 4 kpa. Tymczasem podpisał on zaskarżoną decyzję. Pominięcie w sprawie właściciela działki M.P. będąc rażącym naruszeniem prawa, winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecin zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium jej zgodności z prawem - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do uznania, że wydając kwestionowane orzeczenie prawa nie naruszono, zatem skarga okazała się niezasadna. Prawo prowadzenia działalności gospodarczej jest jedną z wolności konstytucyjnych. Prawo to w zasadzie nie podlega ograniczeniom podmiotowym i przedmiotowym. Nie ma ono jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawcy bowiem przysługuje prawo jego ograniczenia w drodze ustawy ze względu na "ważny interes publiczny". Jednym z istotnych ograniczeń - regulowania działalności gospodarczej jest uzależnienie podejmowania niektórych jej rodzajów od uzyskania koncesji, licencji i zezwoleń. Takim przykładem koncesjonowanej działalności gospodarczej jest wydobywanie kopalin ze złóż (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze – j.t.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Wymóg uzyskania koncesji na prowadzenie tego typu działalności został dodatkowo zaakcentowany w ust. 4 tego artykułu, zgodnie z którym "zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że T.K. dokonała wydobycia kopalin ze złoża [...] w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, co dowodzi wypis z ewidencji podmiotów działalności gospodarczej z dnia [...] r. (karta [...] akt administracyjnych). Nie są również kwestionowane ustalenia co do wydobycia przez skarżącą z zasobów złoża [...], w okresie od [...] r., [...] tys. Mg kruszywa naturalnego piasku i żwiru. Ustalenia organów w tym zakresie oparte są na zgromadzonym materiale dowodowym w postaci protokołu kontroli pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] przeprowadzonej w dniu [...] r. (k. [...]), oględzin przeprowadzonych przez Starostę [...], m.in., przy udziale skarżącej i geodetów w dniu [...] r. (k. [...]), informacji przedłożonej przez T.K. w dniu [...] Jednym z kluczowych zarzutów skargi, kwestionującej zasadność ustalenia zwielokrotnionej opłaty eksploatacyjnej stał się zarzut naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa polegający na niepodaniu przyczyn, dla których za nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy uznano wnioski dowodowe zgłoszone przez T.K. w trakcie postępowania i za nie mające znaczenia w sprawie uznano zachowanie pracowników Starostwa Powiatowego w [...], a przede wszystkim P.K., który miał zapewnić męża wnioskodawczyni T.K., że z dniem [...] r. można przystąpić do eksploatacji złoża [...], albowiem taki termin zapisano w pkt 6 projektu koncesji i bez względu na inne uzgodnienia, czy też opinie, termin rozpoczęcia działalności nie ulegnie zmianie. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, przede wszystkim należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało w uzasadnieniu decyzji powody nieuwzględnienia wniosków dowodowych, tj. że okoliczności związane z zapewnieniem strony o możliwości rozpoczęcia eksploatacji złoża, które miałyby zostać wykazane przez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadka M.M., T.K. i T.K., pozostają obojętne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ stanął bowiem na stanowisku, że nie zwalania z odpowiedzialności za brak koncesji na wydobycie kopalin dobra bądź zła wiara wnioskodawcy. Podjęte ryzyko obciążą osobę prowadzącą działalność w zakresie wydobywania kopalin, a rzekoma nieświadomość skarżącej, której organ odwoławczy nie dał wiary, nie uchyla odpowiedzialności za działania niezgodne z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił motywy odstąpienia od przeprowadzenia dodatkowych dowodów z przesłuchań świadków. Dodatkowo należy przypomnieć, że T.K. składał już zeznania w sprawie w charakterze świadka w dniu [...] r. W ocenie Sądu, zebrane w sprawie dowody pozwalają za trafne uznać stanowisko organu w powyższej kwestii. Wyjaśnienia skarżącej, jakoby działała w przeświadczeniu o możliwości wydobywania kopalin ze złoża [...], nie zasługiwały na uwzględnienie. T.K. była w pełni świadoma, iż rozpoczęła wydobycie ze złoża [...] pomimo braku wymaganej przez prawo koncesji. Wcześniej prowadziła już tego typu działalność gospodarczą na sąsiednim złożu [...]. Skarżąca nie tylko podjęła ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, jak zauważyło to Kolegium, ale podjęła ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej niezgodnie z obowiązującym prawem, tj. polegającej na wydobyciu kopalin bez posiadania koncesji. Ponadto, przesłuchany na wniosek skarżącej, w charakterze świadka, P.K. zaprzeczył wyjaśnieniom skarżącej zeznając, że "Nie było żadnej rozmowy na temat ewentualnego rozpoczęcia eksploatacji. Nie mówiłem także, że jedynym warunkiem uzyskania koncesji jest wpłacenie opłaty ([...] zł.) Nie prawdą jest, abym informował P.K., że niezależne od tego kiedy podpisana będzie koncesja, i tak będzie obowiązywała od [...] r. (absurd). K. winien zlecić opracowanie planu zagospodarowania przestrzennego na pozostałą część dz. [...] (o pow. ok. [...] ha), bo na pierwszą jej część było ważne studium." (protokół przesłuchania z dnia [...]). Nie można dać wiary wyjaśnieniom skarżącej, która próbując wykazać swoje przekonanie o legalności podjętych działań wydobywczych, oświadcza, że uiszczała opłatę eksploatacyjną, a jedynie wynikiem omyłki było błędne opisanie przelewów z tym związanych. Przeczą temu zeznania złożone przez męża skarżącej T.K., który podał, że "Uiszczałem opłatę eksploatacyjną do Gminy [...] i dla NFOŚiGW wpisując w informacji [...]. Pan M. tj. kierownika zakładu [...] uprzedził mnie, że dopóki nie uzyskam koncesji na [...] nie mogę w informacji (...) o eksploatacji złoża ujmować [...] (protokół z przesłuchania z dnia [...]). W takim stanie rzeczy za uzasadnione można uznać stanowisko organu, iż nieprawidłowe opisywanie wpłat z tytułu przystąpienia do eksploatacji złoża miało na celu ukrycie faktu nielegalności tego działania przy jednoczesnym założeniu przez skarżącą późniejszego uzyskania wnioskowanej koncesji i "zalegalizowania" wydobycia. Na w pełni świadome ryzyko rozpoczęcia wydobycia kopalin ze złoża [...] wskazuje również fakt uzyskania przez skarżącą w [...] r. postanowienia Burmistrza [...] z dnia[...], negatywnie uzgadniającego projekt koncesji na przeważającym obszarze działki nr [...]. Mimo takiej treści postanowienia i braku jakiejkolwiek wiedzy co do pozostałych wymaganych w sprawie uzgodnień, T.K. wyeksploatowała prawie całość złoża znajdującego się na działce nr [...]. W skardze, a wcześniej w odwołaniu, T.K. sformułowała zarzut niewłaściwej wykładni art. 22 i art. 25 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, mający polegać na przyjęciu, że organowi koncesyjnemu przysługiwało prawo ograniczenia zakresu koncesji w stosunku do wniosku strony. Oceniając trafność tak postawionego zarzutu należało stwierdzić, że w realiach niniejszej sprawy jest on całkowicie chybiony. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji nie było bowiem wydanie koncesji lecz nałożenie opłaty eksploatacyjnej związanej z wydobyciem kruszyw naturalnych bez wymaganej koncesji. Rozważanie zatem, czy organowi przysługiwało prawo do wydania koncesji w zakresie innym niż wynikało to z wniosku o jej udzielenie, staje się bezprzedmiotowe a spowodowane jest właśnie okolicznością wydobycia przez skarżącą kopalin naturalnych ze złoża [...] pomimo nieuzyskania w ogóle koncesji na taką działalność. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na pominięciu przy ustalaniu wysokości opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji faktu, że skarżąca za wyeksploatowaną ilość kopaliny odprowadzała [...]-krotność stawki podstawowej, co powinno znaleźć wyraz w zaskarżonej decyzji. Sposób ustalenia opłaty eksploatacyjnej w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków został precyzyjnie określony w art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W myśl tego przepisu, opłata ta stanowi osiemdziesięciokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, przy zastosowaniu stawek obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania. Postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu [...] r. (zawiadomienie, nr [...]). W roku [...] r. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2006 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 214, poz. 1574), zgodnie z którym, stawka opłaty eksploatacyjnej za tonę piasku i żwiru wynosiła 0,45 zł (lp. 28 załącznika do w/w rozporządzenia). Przy przyjęciu wydobycia przez skarżącą [...] tys. Mg piasku i żwiru, iloczyn wielkości wydobytej kopaliny i osiemdziesięciokrotności stawki opłaty eksploatacyjnej dał wartość [...] zł [...]. Pomimo wykazywania przez skarżącą, że przekazała podstawową opłatę eksploatacyjną tytułem przystąpienia do eksploatacji kopalin ze złoża [...], to uiszczenie opłaty za wydobywanie kopalin bez koncesji nie sanuje okoliczności przystąpienia do wydobycia przed jej uzyskaniem. Nie ma również znaczenia na sposób ustalenia, w formie decyzji administracyjnej, wysokości opłaty o której mowa w art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Fakt wystąpienia ewentualnej nadpłaty w opłatach eksploatacyjnych za wydobycie kopalin ze złoża [...], może natomiast stanowić podstawę, np. do żądania od organu zaliczenia jej na poczet zobowiązania wynikającego z wymierzenia opłaty eksploatacyjnej w trybie art. 85a ust. 1 w/w ustawy. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia przez organ art. 9 kpa w zw. z art. 9 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 w/w ustawy, opłata skarbowa podlega zwrotowi: 1) od dokonania czynności urzędowej - jeżeli mimo zapłacenia opłaty nie dokonano czynności urzędowej; 2) od wydania zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji) - jeżeli mimo zapłacenia opłaty nie wydano zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Ust. 2 art. 9 ustawy o opłacie skarbowej stanowi zaś, że zwrot opłaty skarbowej następuje na wniosek. W badanej sprawie nie sposób uznać, że brak wiedzy skarżącej o obowiązujących regulacjach prawnych związanych z prawem żądania zwrotu opłaty skarbowej uiszczonej na poczet wnioskowanej koncesji mógł mieć istotny wpływ na zachowanie skarżącej, która przystąpiła do wydobycia nie otrzymawszy koncesji i na decyzję ustalającą wysokość opłaty na mocy w art. 85a ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 i następne kpa, polegający na pominięciu w postępowaniu M.P. będącego właścicielem nieruchomości, na której znajdowały się wydobyte przez skarżącą kopaliny złoża [...]. M.P nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie opłaty eksploatacyjnej związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji, a tym samym nie posiadał przymiotu strony. Aby posiadać przymiot strony musiałby wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, tzn. musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę istnienia prawa lub obowiązku. Za nieznajdujące uzasadnienia w sprawie Sąd uznał również stanowisko skarżącej o zasadność wyłączenia T.K. z uwagi na treść art. 24 § 1 pkt 4 kpa. W myśl powołanego przez skarżącą przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Z akt nie wynika, aby T.K. występował w sprawie w charakterze świadka lub biegłego, albo był przedstawicielem osób w przepisie tym wymienionych. Rekapitulując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego, opiera się na niewadliwie ustalonym stanie faktycznym, a w toku postępowania, w którym zapewniono skarżącej czynny w nim udział, nie naruszono przepisów prawa procesowego, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi, w związku z czym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.