II SA/Sz 439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2010 r., 243, poz. 1623) w związku z niewykonaniem przez A. i B. K. obowiązków wynikających z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej ogrodzenia na terenie działki nr [...] w m. [...] od strony drogi publicznej (działka nr [...] - droga powiatowa) – nakazał A. i B. K. dokonanie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu [...] przeprowadzono wizję lokalną na terenie działki nr [...] w m. [...]. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości stanowiącej współwłasność D.M. i A. i B. K., od strony drogi publicznej (działka drogowa nr [...] - droga powiatowa), w odległości ca 0,5 1,5 m od granicy działki drogowej ustawiono ogrodzenie z prefabrykatów betonowych o wysokości ca 1,5 m i długości ca 9 m. Przedmiotowe ogrodzenie zostało ustawione w [...]. Ustalono też, że ogrodzenie zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sporządzono pr[...]ół oględzin, stanowiący załącznik do decyzji, natomiast ogrodzenie przedstawiono na dokumentacji fotograficznej, którą załączono do akt sprawy. Organ ustalił, ze B.K. dokonał zgłoszenia do właściwego organu, jednakże zgłoszenie to obejmowało jedynie ogrodzenie na terenie działki nr [...]. Powiatowy organ nadzoru budowlanego rozstrzygając sprawę w oparciu o przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane, postanowieniem z dnia [...], zobowiązał inwestora do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nałożono między innymi obowiązek przedłożenia: szkiców i rysunków ogrodzenia, zaświadczenia Burmistrza o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na budowlane oraz projektu zagospodarowania działki. Zobowiązani nie przedłożyli wymaganych do legalizacji ogrodzenia dokumentów. W związku z powyższym orzeczono o nakazie rozbiórki obiektu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B.K., wskazując w nim, że nie rozbierze ogrodzenia, gdyż ogrodził swoją działkę estetycznym i drogim płotem, dba o bezpieczeństwo wypasanych na niej koni oraz o wizerunek własnej wsi. Ponadto podniósł, że przedmiotowe ogrodzenie nie zostało wybudowane od strony drogi powiatowej, znajduje się bowiem 1,5 m od pasa drogowego. Poza tym nikt z mieszkańców nie posiada stosownych pozwoleń. W dalszej części odwołania skarżący opisał swój konflikt ze współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości D.M. oraz zarzucił brak działań organu nadzoru budowalnego w zakresie innych samowoli na terenie miejscowości. Zachodniopomorski Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania B.K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję, organ odwoławczy wskazał, że z pr[...]ołu oględzin wynika m.in., iż na terenie działki [...], stanowiącej współwłasność D.M. oraz A. i B. K., w odległości ok. 0,5 - 1,5m od granicy drogi publicznej (działka nr [...]), samowolnie wykonano ogrodzenie z prefabrykatów betonowych o wysokości ok. 1,5 m i długości ok. 9 m. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 powyższej ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przypadku wybudowania ogrodzenia od strony drogi publicznej, bez dokonania zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest prowadzić postępowanie w trybie przepisów art. 49 b ustawy Prawo budowlane. Wobec powyższego, organ powiatowy postanowieniem na podstawie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. i B. K., obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia, wymaganych prawem dokumentów, celem doprowadzenia samowolnie wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z przepisami. Inwestorzy nie wywiązali się w wyznaczonym terminie z nałożonego obowiązku, wobec czego PINB wydał na podstawie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 ww. ustawy nakaz rozbiórki kwestionowanej samowoli budowlanej. Odnośnie argumentów skarżącego, organ II instancji wyjaśnił, że zapewnienie bezpieczeństwa zwierzętom, czy też kwestia ewentualnego podniesienia estetyki wybudowanego samowolnie ogrodzenia, jak również fakt, iż nie zostało ono usytuowane bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, nie zwalnia inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia ww. obiektu zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, jako ogrodzenia usytuowanego od strony drogi. Natomiast sprawa ewentualnych samowoli budowlanych w m. [...], czy też relacji łączących współwłaścicielkę przedmiotowej działki nr [...] z PINB, nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. B.K. i A. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi : - naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy ogrodzenie nie znajdowało się od strony drogi i inwestycja nie kwalifikowała się do zgłoszenia właściwemu organowi; - dokonanie ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym poprzez przyjęcie, że ogrodzenie znajduje się od strony drogi publicznej, podczas gdy ogrodzenie nie jest położone bezpośrednio przy drodze, a jest oddalone od niej o cztery metry oraz że działka nr [...] stanowi drogę powiatową podczas gdy materiał dowodowy tego nie potwierdza. - naruszenie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie w sprawie mimo, że nie zaistniały podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki ogrodzenia. Zdaniem skarżących, organ dokonał błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, uznając, że ogrodzenie wybudowane przez nich znajduje się od strony drogi publicznej. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że ogrodzenie jest usytuowane w odległości kilku metrów od drogi i nie styka się z nią bezpośrednio. W związku z tym nie można zakwalifikować go do kategorii ogrodzeń położonych od strony drogi publicznej, albowiem należą do nich wyłącznie ogrodzenia bezpośrednio stykające się z taką drogą. Powyższe nakazuje przyjąć, że do wybudowania spornego ogrodzenia nie było konieczne zgłoszenie takiego zamiaru właściwemu organowi, a nadto nie były zasadne wezwania kierowane do inwestorów na podstawie art. 49 b ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących organ nie dokonał wszechstronnej i kompleksowej oceny materiału dowodowego i wysnuł odbiegające od niego wnioski, mimo że obowiązkiem organu jest prowadzenie postępowania z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy. Organ nie wykazał również, że droga nr [...] stanowi drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe kryterium, Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja Zachodniopomorskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Przedmiotem sprawy jest nakaz rozbiórki ogrodzenia z prefabrykatów betonowych o wysokości ok. 1,5 m i długości ok. 9 m, wybudowanego przez skarżących na terenie działki nr [...] (w miejscowości [...]), stanowiącej współwłasność skarżących i D.M. (uczestnika tego postępowania), usytuowanego od strony działki nr [...] będącej drogą powiatową, w odległości ok. 1,5 od granicy tej działki drogowej. Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżący nie dokonali zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru budowy spornego ww. ogrodzenia, zgodnie z procedurą z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że budowa ogrodzeń co do zasady została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane. Jednakże w ograniczonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana reżimowi prawa budowlanego na podstawie regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3, która przewiduje dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Ustawodawca nie zakazał wykonywania ogrodzeń od strony miejsc publicznych, w tym dróg, ulic, placów czy torów kolejowych, lecz jedynie przewidział konieczność dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania takiego ogrodzenia. Zdaniem skarżących, nie mieli oni takiego obowiązku ze względu na położenie tego ogrodzenia - w znacznej odległości od drogi, nie zaś bezpośrednio przy niej. Z takim stwierdzeniem skarżących nie sposób się zgodzić. W ocenie Sądu, ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że wystarczającym dla ustalenia obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia jest okoliczność budowy tego obiektu "od strony" drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego. Kryterium "budowa od strony drogi" nie zostało sprecyzowane w ustawie Prawo budowlane, w szczególności ustawodawca nie wprowadził limitów odległości ogrodzenia od drogi, ani też nie ustalił innych parametrów uzasadniających przyjęcie, że budowa danego ogrodzenia nastąpiła "od strony drogi". Skoro zatem brak jest przepisów określających normatywne odległości tego rodzaju obiektów względem dróg publicznych, to – zdaniem Sądu - należy przyjąć, że budową ogrodzenia od strony drogi, będzie każda budowa tego obiektu, realizowana na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką drogową, wzdłuż granicy tych działek. Za takim rozumieniem warunku z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przemawia nie tylko ogólne znaczenie w języku polskim użytych pojęć w tym przepisie, ale również cel tego przepisu, którym jest ochrona potencjalnych użytkowników miejsc ogólnodostępnych (dróg, ulic, innych miejsc publicznych) przed ewentualnym ograniczaniem i utrudnianiem dostępu do nich oraz zapewnienie kontroli organów w tym zakresie. Chybiony jest więc argument skarżących, że zachowanie nawet kilkumetrowej odległości ogrodzenia oddzielającego jej działkę od działki będącej drogą eliminuje konieczność zgłoszenia takiej budowy właściwemu organowi. Nie mają też racji skarżący, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza statusu działki nr [...], albowiem z wypisu z ewidencji gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej wydanych przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, znajdujących się w aktach sprawy, wynika, że działka nr [...] obręb [...] m. [...] powiat [...], stanowi własność Skarbu Państwa i jest drogą powiatową. Słusznie zatem organy orzekające w tej sprawie uznały, że budowa ogrodzenia na terenie działki nr [...] w m. [...] od strony działki nr [...] będącej drogą publiczną (powiatową), bezwzględnie wymagała od inwestora odpowiedniego zgłoszenia organowi architektoniczno - budowalnemu. W ocenie Sądu, kwestia została przez organy nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny i dostateczny wyjaśniona. Podkreślić należy, że w przypadku niedopełnienia wymaganego prawem warunku zgłoszenia budowy określonego obiektu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, zastosowanie powinna znaleźć procedura legalizacyjna samowoli budowlanej określona w art. 49 b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49 b ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W myśl art. 49 b ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował wobec inwestorów art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego i nałożył na nich postanowieniem z dnia [...] obowiązek przedłożenia, w zakreślonym terminie, odpowiednich dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że inwestorzy nie przedłożyli żądanych dokumentów. W takiej sytuacji, stosownie do przepisu art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego, organ zobligowany był nakazać rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia, co też zgodnie z prawem uczynił. Wyjaśnić przy tym należy, że żadne inne okoliczności, w tym argumenty skarżącego powoływane w odwołaniu, nie mogą stanowić w świetle ww. przepisów, podstawy do odstąpienia organu od orzekania w trybie art. 49 b ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, postępowanie w tej sprawie nie zawiera żadnych wad proceduralnych, organy podjęły wszelkie czynności wymagane przepisami prawa, ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości stan faktyczny, podejmując jednocześnie próbę legalizacji samowolnie wybudowanego ogrodzenia. Próba ta okazała się nieskuteczna wyłącznie z powodu niewywiązania się przez skarżących z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z [...]. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.