II SA/Sz 441/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Frej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2006 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na bezczynność I uchyla zaskarżone postanowienie, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. M. kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...]r. skierowanym do Starosty Powiatu, L. M. domagał się stwierdzenia, że nabył z mocy prawa z dniem [...]r., na podstawie art 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), własność działki gruntowej położonej w W. przy ul. Ś., o powierzchni [...] m , nr [...]. W uzasadnieniu wniosku L. M. stwierdził, że był osadnikiem wojskowym, co dawało mu uprawnienie do nabycia działki gruntu, w posiadanie której został wprowadzony, ale nie otrzymał aktu nadania. Odpowiadając na powyższy wniosek Starosta w piśmie z dnia [...]r. wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy wyrokiem z dnia [...]r., P [...], stwierdził, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r. o odmowie nadania prawa własności nieruchomości oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody z dnia [...]r. zostały wydane zgodnie z prawem, a zatem wnioskodawca nie ma uprawnień do nabycia działki nr [...]. Poza tym przedmiotowa nieruchomość stanowi własność innych osób, co znalazło swój wyraz w zapisie księgi wieczystej. Opuszczenie przez wnioskodawcę nieruchomości w przed otrzymaniem aktu nadania sprawiło, że obecnie uzyskanie prawa własności do niej jest niemożliwe. Nadto organ związany jest w myśl art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oceną prawną, która może być wyłączona w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W piśmie z dnia [...]r. L. M. nawiązując do treści złożonego wcześniej wniosku z dnia [...] r. i przedstawionego wyżej stanowiska Starosty domagał się wydania decyzji merytorycznej, orzekającej w sprawie, ponieważ odpowiedź Starosty nie stanowiła załatwienia sprawy, a jedynie wyjaśniła niektóre kwestie związane ze sprawą. W odpowiedzi Starosta pismem z dnia [...]r. ponownie wyjaśnił, że postępowanie dotyczące nabycia nieruchomości przez wnioskodawcę w trybie ustawy z dnia [...]r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, zostało już zakończone, a wydane decyzje były poddane kontroli NSA, który stwierdził ich zgodność z prawem. Tak więc decyzja dotycząca odmowy nabycia przedmiotowej nieruchomości jest ostateczna i nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Naruszenie tej reguły spowodowałoby sankcje nieważności w myśl art 156§lpkt3kpa. L. M. pismem z dnia [...]r. ponownie wezwał organ do wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie bez względu na jego treść. W odpowiedzi z dnia [...]r. organ poinformował o możliwości wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Po raz kolejny wnioskodawca pismem z dnia [...]r. wezwał organ do zajęcia stanowiska merytorycznego w sprawie, podkreślając, że wydanie orzeczenia jest konieczne, nawet w wypadku gdy organ uznaje, że sprawa została prawomocnie zakończona. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi L. M. na bezczynność organu, tj. Starosty Powiatowego , odrzucił skargę wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie w przedmiocie bezczynności organu musi być poprzedzone wniesieniem zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Skarżący wymogu tego nie spełnił. W dniu [...]r. L. M. złożył zażalenie na podstawie art. 37 kpa na bezczynność organu i nie załatwienie jego sprawy. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 kpa uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Staroście termin do udzielenia odpowiedzi do dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wydane wcześniej decyzje zamykają ostatecznie sprawę przyznania prawa własności nieruchomości. Mimo podania innej podstawy prawnej wniosek L. M. dotyczy tej samej sprawy, której postępowanie zostało zakończone. Pomimo tego wniosek nie powinien pozostać bez odpowiedzi, co wynika art. 35 § 1 kpa. Pismem z dnia [...]r. Starosta poinformował wnioskodawcę, że decyzja wydana w sprawie jest ostateczna i nie ma podstaw do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Stwierdził także, że następna decyzja w tej samej "materii" będzie nieważna w myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pismem z dnia [...]r. L. M. wniósł zażalenie do Wojewody na bezczynność Starosty podkreślając, że niezbędne jest zajęcie przez organ stanowiska merytorycznego w sprawie jego wniosku z dnia [...]r., ponieważ zgodnie z art. 61 kpa złożył formalny wniosek o wszczęcie postępowania. Jeżeli organ uważa, że postępowanie jest bezprzedmiotowe to powinien je umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Jest zasadą, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji (art. 104 kpa) i takiego załatwienia sprawy oczekuje wnioskodawca od dnia [...] Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa, postanowieniem z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie zażalenia na bezczynność organu. W uzasadnieniu organ przypomniał dotychczasowy przebieg sprawy i wskazał na wydaną decyzję o odmowie przyznania stronie własności nieruchomości. Stwierdził, że wniosek L. M. dotyczy tej samej sprawy, która została zakończona decyzją ostateczną i dlatego każda następna decyzja byłaby nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Z uwagi na to, że wniosek strony nie mógł pozostać bez odpowiedzi, dlatego postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczono Staroście termin udzielenia odpowiedzi. Organ ten pismem z dnia [...]r. wyjaśnił swoje stanowisko. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył L. M., zarzucając naruszenie art. 123 § 2 kpa przez umorzenie postępowania zażaleniowego, co oznacza, że organ drugiej instancji nie rozstrzygał o istocie sprawy, tj. o zasadności zarzutu bezczynności organu I instancji. Zarzucił nadto naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), przez uznanie, że sprawa wszczęta wnioskiem z dnia [...]r. jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą, mimo wskazania innej podstawy materialnoprawnej. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący stwierdził, że bezczynność organu I instancji polega na tym, że nie wydał on orzeczenia w formie decyzji lub postanowienia. Organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie orzekał o środku odwoławczym od stanowiska zajmowanego nie w orzeczeniu, lecz w piśmie. Poza tym istnieje rażąca sprzeczność pomiędzy wydanym orzeczeniem a jego uzasadnieniem. Z jednej strony umorzono postępowanie zażaleniowe, na skutek czego zaniechano rozpatrzenia zasadności samego zażalenia. Z drugiej strony uzasadnienie tego postanowienia zawiera argumentację merytoryczną właściwą orzekaniu w formie decyzji. W tej sytuacji organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe rozstrzygnął o zasadności żądania wniosku z dnia [...]r. Organ I instancji nie wydał decyzji, ale organ odwoławczy zajął merytoryczne stanowisko w uzasadnieniu swego postanowienia, które to z istoty winno kończyć postępowanie w inny sposób, a nie w drodze decyzji. Skarżący zwrócił uwagę, że gdyby podzielić pogląd reprezentowany przez organy administracji polegający na przyjęciu, że sprawa jest tożsama z wcześniej rozstrzygniętą należałoby wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. L. M. we wniosku z dnia [...]r. skierowanym do Starosty Powiatu domagał się stwierdzenia, że nabył z dniem [...]r., na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 195łr. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz.U. Nr 46, poz. 340), nieruchomość położoną w W. przy ul. Ś., o pow. [...] m2, nr [...]. Zatem z dniem złożenia powyższego wniosku zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a na podstawie art. 104 kpa organ administracji publicznej zobowiązany jest załatwić sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakazują dokonanie innych czynności. Decyzje winne rozstrzygać sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończyć sprawę w danej instancji. Gdyby postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stałoby się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 §1 kpa). W rozpoznawanej sprawie Starosta Powiatu wbrew jednoznacznej treści art. 104 kpa udzielił pisemnych wyjaśnień, wskazując, że decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...]r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]r. odmówiono nadania prawa własności nieruchomości, a więc wnioskodawca nie ma uprawnień do jej nabycia jako osadnik wojskowy. W związku z tym skarżący w dniu [...]r. złożył kolejny wniosek o wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. W odpowiedzi z dnia [...]r. organ, podobnie jak we wcześniejszych pismach, wskazał na wydane w sprawie decyzje, które zakończyły postępowanie, a ponowne orzekanie spowodowałoby nieważność. Wyjaśnił nadto, że wnioskodawcy odmówiono prawa do nabycia nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego i wydana w tym przedmiocie decyzja jest już ostateczna. Udzielając powyższej odpowiedzi organ ponownie uchylił się od rozpoznania sprawy. Poza tym niewłaściwie wskazał na przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, ponieważ skutek w postaci nieważności postępowania nastąpiłby tylko wówczas, gdyby organ ponownie orzekał w tej samej sprawie, która już wcześniej została merytorycznie rozstrzygnięta. Artykuł 156 § 1 pkt 3 kpa ma zastosowanie tylko wtedy, gdy istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość istnieje, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. W przedmiotowej sprawie wniosek L. M. złożony w dniu [...]r. wskazywał podstawę prawną, z której wyprowadzał swoje uprawnienie do nabycia nieruchomości, inną niż ta, na którą powoływał się organ przy wydaniu decyzji odmawiającej nabycia nieruchomości. Poza tym, nawet gdyby podzielić stanowisko organu, że sprawa została już rozstrzygnięta, to powinien on zgodnie z art. 105 kpa wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uporczywe uchylanie się organu od rozpatrzenia sprawy, spowodowało, że wnioskodawca wystąpił ze skargą na bezczynność organu. Doprowadziło to do wydania przez organ II instancji w dniu [...]r. postanowienia, którym uwzględniono wniesione przez stronę zażalenie i wyznaczono organowi I instancji termin do udzielenia odpowiedzi. Jednocześnie w uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że mimo podania innej podstawy prawnej wniosek L. M. dotyczy tej samej sprawy, której postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną. Postanowienie to nie jest wprawdzie bezpośrednim przedmiotem kontroli Sądu, ale wywarło wpływ na dalszy tok postępowania. W sentencji tego postanowienia organ wyznaczył termin udzielenia odpowiedzi, zamiast wyznaczyć termin do załatwienia sprawy, jednocześnie w uzasadnieniu przesądził, że przedmiot sprawy był rozstrzygnięty ostateczną decyzją ograniczając się jednak do ogólnego stwierdzenia w tym zakresie, nie wspartego szczegółową analizą okoliczności sprawy. Wykonując zobowiązanie nałożone powyższym postanowieniem organ I instancji, podobnie jak wcześniej, odpowiedział wnioskodawcy pismem, że brak podstaw do rozpoznania sprawy ze wskazanych wcześniej powodów. W związku z tym strona uznając, że organ pozostaje nadal w bezczynności, ponieważ nie załatwia sprawy decyzją, ale kieruje do niej pisma, złożyła zażalenie na bezczynność. Odnosząc się do złożonego zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia [...]r. umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu nawiązał do wydanych wcześniej decyzji i podtrzymał swoje stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie mimo innej podstawy prawnej podanej przez wnioskodawcę mamy do czynienia z sytuacja, w której postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną. W związku z tym każda następna decyzja będzie nieważna w myśl art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Powyższe postanowienie, będące przedmiotem skargi, zostało wydane z naruszeniem prawa. Ma rację skarżący, że sentencja postanowienia pozostaje w sprzeczności z jego .uzasadnieniem, gdyż organ II instancji w istocie orzekał o środku odwoławczym od stanowiska organu I instancji, który nie wydał orzeczenia w przedmiotowej sprawie, lecz kierował do strony pisma. Skarżący wskazał też, że umorzenie postępowania zażaleniowego spowodowało zaniechanie rozpatrywania zasadności złożonego zażalenia, a w uzasadnieniu postanowienia zawarte są rozważania merytoryczne właściwe dla orzekania w formie decyzji. Zasadnie skarżący zarzucił, że skoro organy przyjęły, iż w sprawie została wydana wcześniej decyzja ostateczna, to postępowanie powinno być zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 kpa). Należy podkreślić, że takie rozstrzygnięcie sprawy nie prowadziłoby bynajmniej do nieważności postępowania, ponieważ organ daje w sposób procesowy wyraz temu, że sprawa została już wcześniej rozpatrzona. Natomiast do nieważności postępowania doszłoby gdyby rzeczywiście organ rozstrzygnął ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną. Nie rozróżnianie tych dwóch sytuacji było powodem niewłaściwego stanowiska organu, który stwierdzał, że istnieje przeszkoda w rozpoznaniu sprawy i swoje czynności sprowadzał do wysyłania pism z wyjaśnieniami, zamiast rozpatrzyć sprawę, co powodowało, że pozostawał w bezczynności. Poza tym organ stwierdzając, pomimo wskazania przez stronę nowej podstawy matenalnoprawnej, że ma do czynienia ze sprawą zakończoną wcześniej decyzją ostateczną, nie mógł się ograniczyć tylko do arbitralnego stwierdzenia tej okoliczności, lecz musiał dokonać dokładnej analizy wszystkich przesłanek przemawiających za tezą, że nowe postępowanie jest prowadzone w sprawie wcześniej już rozpatrzonej. Należy mieć bowiem na uwadze, że odmowa przyznania prawa do nabycia prawa własności nieruchomości na określonej podstawie prawnej nie oznacza, że prawo to nie może być nabyte na innej podstawie prawnej. W związku z powyższym podniesione w skardze zarzuty Sąd uznał za zasadne i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.