II SA/Sz 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 39 ust. 1, 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), art. 3 pkt 1 lit. c, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ), po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. K. S., odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu obiadów. Organ w uzasadnieniu decyzji, przytoczył treść przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że przeprowadzono wywiad środowiskowy, w wyniku którego ustalono, że dochód na osobę w rodzinie z [...]r. wynosi [...]zł i jest wyższy od 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego kwotę [...]zł. W związku z tym, organ pierwszej instancji rozstrzygnął o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Kierownik jednocześnie rozważył, czy zachodzi szczególny przypadek, określony w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, który uzasadniałby przyznanie pomocy specjalnej. Jednakże stwierdził, że ze względu na ograniczone środki finansowe Ośrodka, dużą liczbę osób i rodzin ubiegających się i uprawnionych do bezzwrotnych świadczeń, w pierwszej kolejności zaspokajane są podstawowe potrzeby osób pozostających bez źródeł dochodu, bądź z dochodem poniżej kryterium dochodowego. Organ wyjaśnił, że budżet Ośrodka na zadania własne gminy na [...]r. wynosi [...]zł. Z kwoty tej pokrywany jest koszt wyżywienia dzieci w szkołach i w świetlicach, który rocznie wynosi ok. [...]zł, koszt pobytu dzieci w przedszkolach w wysokości [...]zł oraz koszt pobytu osób w domach pomocy społecznej w wysokości ok. [...]zł. Po odliczeniu tych kwot pozostaje [...]zł, które Ośrodek może przeznaczać na pomoc w formie zasiłków celowych. Wobec tego, że z pomocy Ośrodka korzysta rocznie około [...]środowisk, na każde z nich przypada miesięczna kwota pomocy w wysokości ok. [...]zł. Nadmieniono, że o sposobie rozdysponowania tych środków decyduje ostatecznie indywidualna sytuacja każdej osoby ubiegającej się o pomoc. Kwestionując rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji K. S. wniosła odwołanie podnosząc, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. W ocenie odwołującej się organ błędnie obliczył dochód rodziny, ponieważ do tego dochodu doliczył również dochód utracony w [...]r. tj. kwotę [...]zł jako stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych przyznane synowi oraz kwotę [...]zł z tytułu świadczeń rodzinnych, w tym obejmujących zasiłek pielęgnacyjny. Organ nie uwzględniając faktu utraty wyżej wskazanych środków finansowych, naruszył art. 7 i 77 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 4 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 3, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że strona prowadzi dwuosobowe gospodarstwo wspólnie z synem, a dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosi [...]zł (po uwzględnieniu dochodu utraconego). Na dochód rodziny składa się: dodatek mieszkaniowy w wysokości [...]zł, renta rodzinna w wysokości [...]zł, stypendium socjalne, na które składa się kwota [...]zł oraz dodatek szkoleniowy w wysokości [...]zł. Mając powyższe na uwadze organ ustalił, że dochód na osobę wynosi [...]zł przy ustawowym kryterium dochodowym w kwocie [...]zł, a zatem przekracza 150 % kryterium dochodowego tj. [...]zł, co uzasadnia odmowę przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów obiadów. Zdaniem organu II instancji, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej trafnie rozważył sprawę, w kontekście art. 41 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, która uzasadniałaby przyznanie pomocy w formie zasiłku specjalnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Kolegium ponadto podkreśliło, że przyznanie zarówno zasiłku celowego jak i zasiłku celowego specjalnego nie stanowi obowiązku organu, co wynika z art. 39 ustawy. K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję Kolegium zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych. W jej ocenie, organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, że po opłaceniu kosztów związanych z nauką syna poza miejscem zamieszkania, pozostaje ona bez środków na zakup żywności. Skarżąca podniosła, że organ dokonał rozstrzygnięcia tylko w oparciu o wysokość dochodu rodziny, pomijając rzeczywistą sytuację materialno-bytową wnioskodawczyni, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z treści podania z dnia [...]r. uzupełnionego pismem z [...]r. wynika, że K. S. wniosła o "przyznanie pomocy społecznej na zaspokojenie w pierwszej kolejności potrzeb bytowych co miesiąc" obejmującej obiady, opłatę za gaz i energię, środki czystości i pielęgnacyjne, artykuły spożywcze i nabiał, obuwie i odzież, pościel i ręczniki, remont mieszkania, fryzjera i dentystę ("celem znalezienia pracy zarobkowej i żeby nie paść ofiarą znieczulenia społecznego po ukończeniu 50 roku życia"). Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i aktualizacji wywiadu rodzinnego, wniosek ten rozpatrzył dwoma odrębnymi decyzjami – z tej samej daty tj. [...]r. – wydaną w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu obiadów (decyzja Nr [...]) oraz w przedmiocie zasiłku celowego na cele bytowe (decyzja Nr [...]) K. S. wniosła odwołanie od obu tych decyzji w jednym piśmie procesowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze – jak wynika to z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę – odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu obiadu rozpatrzyło decyzją z dnia [...]r. o Nr [...] i taką datę oraz numer ostatecznej decyzji organu odwoławczego wskazała K. S. jako przedmiot wniesionej do Sądu skargi. Poczynienie powyższej uwagi było konieczne z tego powodu, że K. S. w dalszej części skargi odwołuje się do decyzji organu I instancji z dnia [...]r. Nr [...], a więc tej, która wydana była w przedmiocie zasiłku na cele bytowe. W związku z tym zaznaczenia wymaga, że Sąd nie badał zgodności z prawem tej decyzji, ponieważ dotyczyła ona innego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej. Na wstępie skargi K. S. wskazała jako przedmiot skargi decyzję [...] z dnia [...]r. i odnośnie tej decyzji ostatecznej organ odwoławczy udzielił odpowiedzi na skargę oraz przedstawił akta administracyjne. Analiza zebranego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego dokonana w zestawieniu z uzasadnieniami faktycznymi i prawnymi decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie oraz w kontekście wywodów skargi nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Przeciwnie, organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, a przede wszystkim, stosownie do wymogu wynikającego z art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wydanie decyzji poprzedzone było wywiadem rodzinnym, a w zasadzie aktualizacją wcześniejszego wywiadu, skoro strona od kilku lat pozostaje w kręgu podopiecznych MOPS. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało po odpowiadającym temu materiałowi ustaleniu istotnych dla rozstrzygnięcia faktów takich jak ilość osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego wnioskodawczyni, dochód rodzinny i dochód na osobę w rodzinie, wysokość kryterium dochodowego przewidzianego przepisem prawa materialnego mającym w sprawie zastosowanie i relacje dochodu na osobę w rodzinie do ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ani pod względem składników zaliczonych w ostatecznej decyzji do dochodu rodziny, ani pod względem ich rachunkowego zsumowania oraz odniesienia do kryterium dochodowego Sąd nie dopatrzył się błędu merytorycznego lub matematycznego. W szczególności, z ustaleń organu odwoławczego nie wynika, aby uwzględnił jako składnik dochodu rodziny świadczenia rodzinne pobierane przez skarżącą do [...]r., co było przedmiotem chybionego – jak się okazało – zarzutu podnoszonego przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W tym stanie sprawy bezbłędne jest ustalenie, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza 150% kryterium dochodowego, od nieprzekroczenia którego art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywienia" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259) uzależnia przyznanie na tej podstawie prawnej zasiłku celowego na żywność, a więc również na pokrycie kosztów zakupu obiadów. W tej sytuacji odmowa przyznania świadczenia na podstawie art. 5 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. prawa nie narusza. Intencją ustawodawcy, wyrażoną w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej było, aby właściwe organy pomocy społecznej miały możliwość przyznania świadczeń z tytułu zasiłku celowego wskazanych w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy nawet wówczas, gdy dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, ale wyłącznie w sytuacji szczególnie uzasadnionej. Ustawodawca nie sprecyzował jednak warunków takiej sytuacji ani nie zawarł jej definicji, a pozostawił ocenę w tym zakresie organowi decyzyjnemu. Wskazany w art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy, pozwalając na odejście od kryterium dochodowego nie nakłada jednak na organ obowiązku przyznania tego świadczenia, lecz jedynie daje organowi taką możliwość w szczególnie uzasadnionym przypadku. Orzekanie na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odbywa się zatem na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Luz decyzyjny organu wynikający z uznaniowego charakteru decyzji wymaga jednak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, a więc zarówno tych, które odzwierciedlają indywidualną sytuacją wnioskodawcy i jego rodziny i decydują o jej uznaniu za szczególną lub stoją na przeszkodzie takiemu uznaniu, jak i tych, które leżą po stronie samego organu właściwego do przyznania pomocy społecznej przy jednoczesnym respektowaniu określonych w ustawie celów pomocy społecznej. Lektura pisanych uzasadnień decyzji organów obu instancji, a zwłaszcza organu I instancji, w części dotyczącej przyczyny odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego wskazuje na odpowiednie do ustaleń wyważanie wszystkich, wyżej wskazanych okoliczności, jakie należało mieć na uwadze przy wydawaniu decyzji uznaniowej. Skarżąca niewątpliwie boryka się z trudnościami wynikającymi z niedostatecznego dla potrzeb dochodu, ale z drugiej strony nie można nie dostrzegać, że dochód ten posiada i to w wysokości wyżej niż 150% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jej sytuacja jest zatem lepsza od sytuacji osób, które nie posiadają żadnego dochodu lub wprawdzie dochód taki posiadają, ale kształtuje się on poniżej kryterium dochodowego uprawniającego do zwykłego zasiłku celowego wskazanego w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Z wykazanej przez organ I instancji wysokości budżetu Ośrodka, liczby osób uprawnionych i korzystających ze świadczeń pomocy społecznej wynika, że organ ten aczkolwiek dostrzegał trudną sytuację strony, to jednak nie miał możliwości przyznania zasiłku specjalnego z powodu ograniczonych środków finansowych. Takie uzasadnienie odmowy przyznania świadczenia o charakterze specjalnym mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zatem prawa nie narusza, skoro jest wynikiem rozważenia zarówno potrzeb skarżącej (i jej rodziny) oraz możliwości pomocy społecznej. W tym stanie sprawy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza ani przepisów procedury administracyjnej ani prawa materialnego, należało stwierdzić, że skarga jest niezasadna. Dlatego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).