II SA/Sz 442/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U Z A S D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) numer (...) działając na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - po ponownym rozpoznaniu sprawy - nakazał A K rozbiórkę parterowego, trwale związanego z gruntem, budynku gospodarczego o wymiarach 4 m x 5 m i wysokości 2, 3 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na działce nr (...) w M przy ul. U, w odległości 0,5 od granicy działki sąsiedniej. Organ I instancji uzasadnił, że art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego daje możliwość legalizacji obiektu w przypadku, gdy nie narusza on przepisów techniczno – budowlanych. Jednakże przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 0,5m od granicy działki, co jest sprzeczne z warunkami dotyczącymi usytuowania budynków. W odwołaniu od powyższej decyzji A K podał, że jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ I instancji sporny budynek gospodarczy o pow. 20m2 został postawiony w odległości 0,5 metra od sąsiedniej działki. Zamiaru budowy nie zgłaszał do właściwego organu, gdyż nie posiadał wiedzy, że do tak niewielkich obiektów istnieje taki obowiązek. Obecnie chciałby zalegalizować obiekt. Odwołujący się wyjaśnił, że postawiony obiekt posiada fundament stały oraz dach pokryty papą. Jego stan organ określił jako surowy zamknięty. W środku zaś budynek został niemal wykończony. A K podkreślił dalej w odwołaniu, że możliwe jest przesunięcie ściany obiektu znajdującej się w odległości 0,5 m od granicy działki w kierunku granicy działki i umiejscowienie jej tak by bezpośrednio przylegała ona do obiektu znajdującego się na sąsiedniej działce. Po dokonaniu takich zmian obiekt będzie spełniał warunki techniczne dotyczące usytuowania tego typu obiektów i będzie mógł być zalegalizowany. Nie ma potrzeby zatem dokonywania rozbiórki budynku, który może być zalegalizowany. Rozebranie budynku wymagałoby ogromnego wysiłku technicznego i organizacyjnego, a także znacznych kosztów. Zdaniem skarżącego skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż istnieje możliwość zalegalizowania takiego obiektu, to mógł wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w oparciu o art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem odwołującego się – organ nie przeprowadził ponownego postępowania dowodowego, a ograniczył swe działania wyłącznie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o zmienioną podstawę prawną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu sprawy wskutek wniesionego przez A. K. odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49 b ust. 1 i 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (t. jedn.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzją z dnia (...) numer (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podzielając wyrażone w niej stanowisko, iż w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 49b ustawy Prawo budowlane, które jednoznacznie określają przesłanki warunkujące legalizację takiego obiektu. Możliwość taka zachodzi jedynie, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych (ust. 2 w/w art.). Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie obejmuje w swojej treści możliwości usytuowania obiektu gospodarczego na działce w odległości 0,5 m od granicy z działką sąsiednią. Określenie użyte w w/w ustawie "nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych" precyzyjnie określa warunki jakie winien spełniać obiekt, w stosunku do którego możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wszelkie odstępstwa od przepisów skutkują sankcją określoną w art. 49 b ust. 1 prawa budowlanego tzn. rozbiórką obiektu. W konsekwencji organ II instancji uznał, iż budynek gospodarczy, będący przedmiotem postępowania, narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie usytuowania, co wyklucza możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W świetle przytoczonych wyżej przepisów i dokonanych ustaleń podjęte przez PINB rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe. A K zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie przez organy obu instancji przepisu art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący ponownie przytoczył okoliczności wskazywane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Przyznał, że nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zamiaru zbudowania przedmiotowego obiektu, jednakże chciałby go zalegalizować. Zamiar doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności zgodnego z warunkami techniczno-budowlanymi, zgłaszał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego już w trakcie przeprowadzania wizji lokalnej oraz w odwołaniu. Organy obu instancji błędnie pominęły możliwość legalizacji wybudowanego obiektu mimo, iż przepis art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego nakazuje organowi wydanie nakazu rozbiórki dopiero w wypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków związanych z procedurą legalizacyjną. Organ I instancji winien najpierw zbadać możliwość legalizacji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono Skarżący podkreślił, że mimo, iż stan prac w spornym budynku jest wysoce zaawansowany, to jednak budynek nie został jeszcze ostatecznie ukończony. Fakt ten czyni możliwym dostosowanie budowli do wymagań techniczno-budowlanych umożliwiających następnie jego legalizację. W odpowiedzi na skargę organ Ii instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie wyznaczonej w dniu (...) skarżący wyjaśnił, że legalizację miałoby umożliwić dobudowanie ściany budynku, która byłaby usytuowana przy granicy działki i w ten sposób przedmiotowy budynek gospodarczy przylegałby do budynku gospodarczego sąsiadów, również usytuowanego przy granicy działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Faktem bezspornym jest, co prawidłowo ustaliły i przyjęły organy obu instancji, że wybudowany przez skarżącego obiekt jest budynkiem gospodarczym, którego budowa w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Trafnie również przyjęły organy orzekające, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Natomiast w myśl art. 49 b ust. 2 w/w ustawy, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1 (art. 49 b ust. 3). Jak wynika z akt, organy obu instancji wykluczyły w sprawie możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, uznając, że wzniesiony budynek gospodarczy, z uwagi na fakt jego usytuowania w odległości 0, 5 m od granicy z działką sąsiednią, narusza przepisy techniczno-budowlane, w szczególności § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i tym samym nie jest możliwa jego legalizacja. Organy obu instancji nie rozważyły jednak pełnej treści w/w przepisu. Stosownie bowiem do § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia, jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Skarżący w swym odwołaniu podnosił, i wynika to też z akt sprawy, że na działce sąsiedniej, znajduje się również budynek gospodarczy usytuowany bezpośrednio przy granicy działek. Zarzut ten organ II instancji przemilczał i pominął przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pomimo, że odwołujący się negował jednoznaczne stwierdzenie organu I instancji o braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej i wskazywał na możliwość dostosowania wybudowanego budynku do wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych z uwagi na istnienie sąsiedniego, przylegającego do granicy budynku. W ocenie Sądu, dokonane w toku postępowania ustalenia oraz zebrany materiał dowodowy nie pozwalają na jednoznaczną ocenę charakteru spornego obiektu w kontekście przesłanek warunkujących legalizację budowy, o których mowa w art. 49b ust. 2 w/w ustawy. W świetle przepisów techniczno-budowlanych tj. § 12 ust. 4 pkt 2 w/w rozporządzenia kwestia istnienia innego budynku przylegającego do granicy działki, na której dokonano samowoli budowlanej, może mieć istotny wpływ na ocenę dopuszczalności legalizacji samowolnie posadowionego budynku i jako taka powinna zostać dokładnie wyjaśniona i rozważona w toku postępowania administracyjnego, zaś dokonane ustalenia faktyczne i prawne winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów orzekających w sprawie. W celu stwierdzenia istnienia bądź nie przesłanek do wszczęcia procedury legalizacyjnej w sprawie należało ustalić charakter i parametry sąsiedniego, przylegającego do granicy działki inwestora obiektu - czego nie uczyniono w tym postępowaniu i nie rozważono pod kątem zastosowania trybu wskazanego w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zabrakło zatem w sprawie wszechstronnego i dostatecznego wyjaśnienia wszystkich przesłanek uzasadniających orzeczenie nakazu rozbiórki oraz analizy przesłanek wykluczających możliwość legalizacji budynku skarżącego, co w istocie stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa w kontekście art. 49 b Prawa budowlanego. Oceny organu wymaga też spełnienia pozostałych przesłanek ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.