II SA/Sz 444/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007r. sprawy ze skargi S. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 kpa art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia S. T., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] o nałożeniu kary w wysokości 75.000 zł za nielegalne użytkowanie punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem propan-butan, wybudowanego na stacji paliw płynnych w W. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po przeprowadzeniu w obecności inwestora wizji lokalnej na terenie stacji paliw płynnych stwierdził, iż przystąpił on do użytkowania stanowiska tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym, przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W związku z tym organ I instancji działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, postanowieniem z dnia 26 stycznia 2007 r. nałożył na S. T. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że przystąpiono do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości obiekt ten nie był użytkowany. Poza tym uzasadnienie postanowienia powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast organ nie spełnił tych wymogów. Inwestor zarzucił ponadto, że organ I instancji nie odniósł się do jego wyjaśnień, z których jednoznacznie wynikało, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie był użytkowany. W konsekwencji błędne ustalenia faktyczne wpłynęły na rozstrzygnięcie. Ponadto organ nie wskazał, na czym polegało użytkowanie obiektu budowlanego, co potwierdziłoby, że taki fakt miał miejsce. W odpowiedzi na podniesione zarzuty Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 cyt. ustawy, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Decyzją z dnia [...] Starosta G. udzielił S. T. pozwolenia na budowę, które obejmowało wykonanie punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem propan-butan na istniejącej stacji paliw płynnych, tj. płyty fundamentowej pod zbiorniki i dystrybutor, montaż dwóch zbiorników na gaz o pój. 4,85 m każdy, instalacji technologicznych i wiaty nad dystrybutorem. Decyzja ta nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. Państwowy Inspektor Pracy w S. powiadomił organ nadzoru budowlanego, że podczas kontroli stacji paliw prowadzonej przez S. T. stwierdzono, iż dla eksploatowanego stanowiska autogazu do tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym, właściciel nie posiada decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu składającego się ze zbiorników magazynowych z zespołem napędowym i dystrybutora na gaz płynny LPG, natomiast stanowisko to eksploatuje od kwietnia 2006 r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G., w obecności S. T., dokonali w dniu 1 września 2006r. kontroli stacji paliw, stwierdzając że stanowisko auto-gazu do tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym było czynne i gaz był sprzedawany. Na podstawie informacji uzyskanych z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. ustalono, że do dnia 10 lipca 2003r. (tj. do czasu posiadanych kompetencji), nie udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego punktu tankowania pojazdów. Inwestor w dniu 20 listopada 2006 r. złożył organowi I instancji pismo, w którym podał, że stanowisko to tankowania auto-gazu nie było użytkowane i dołączył kserokopie: świadectwa legalizacji ponownej odmierzacza gazu ciekłego propan-butan, protokołu przeprowadzenia legalizacji modułu LPG, protokołu z próby wytrzymałości i szczelności instalacji gazowej stacji auto-gaz i protokołu z kontroli szczelności zewnętrznej zaworów odcinających. Dokumenty przedstawione przez inwestora, zdaniem organu I instancji nie świadczą o tym, że stacja auto-gazu nie jest użytkowana. W tej sytuacji karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu wydano opierając się na protokolarnych ustaleniach dokonanych przez Państwową Inspekcję Pracy w S. oraz przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. Organ odwoławczy stwierdził, że podjęcie przez organ I instancji działań w oparciu o przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego było prawnie uzasadnione. Również wyliczenie kary w oparciu o przepisy art. 59f ust. 1 cyt. ustawy było prawidłowe. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, organ II instancji stwierdził, że dokumenty przedłożone przez inwestora w trakcie postępowania nie świadczą o nie użytkowaniu obiektu, ponieważ "Świadectwo legalizacji ponownej" dotyczące odmierzacza gazu ciekłego propan butan, jest świadectwem terminowym, które, jak wskazuje nazwa, nie jest pierwszym wydanym świadectwem. Natomiast ustalenia poczynione przez Państwową Inspekcję Pracy oraz ustalenia dokonane podczas oględzin przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., stanowią dowód przemawiający za tym, aby uznać, iż obiekt był użytkowany. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył S. T. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji na podstawie, jakich dowodów organ uznał, że punkt tankowania gazem propan-butan był użytkowany; - art. 8 i art. 11 kpa poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy wyrażające się w zaniechaniu merytorycznego i wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez skarżącego w zażaleniu i do argumentów, które miały jego zdaniem istotne znaczenie dla załatwienia sprawy; - art. 80 kpa poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na przyjęciu, że z materiału tego wynika, iż skarżący użytkował punkt tankowania gazem, podczas gdy wniosku takiego nie można logicznie wyprowadzić z żadnego dowodu przeprowadzonego w toku postępowania; - art. 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że to skarżący obowiązany jest do udowodnienia, iż nie użytkował obiektu budowlanego, podczas gdy ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej. Ponadto skarżący wskazał, że postanowienie organu II instancji jedynie w ograniczonym zakresie poddaje się kontroli instancyjnej i już tylko z tego powodu zasługuje na uchylenie. Zgodnie z art. 8 i 11 kpa motywy rozstrzygnięcia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym postanowienia, bowiem strony maja prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu postanowienia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli postanowień przez sądy administracyjne. Prawidłowe uzasadnienie postanowienia ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 15 XII 1995 r., SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106). Wymogom tym nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do złożonych przez skarżącego wyjaśnień, że punkt tankowania gazu nie był użytkowany i poprzestał na ogólnym odniesieniu się do przedstawionych przez skarżącego dokumentów całkowicie pomijając złożone przez niego wyjaśnienia. Powierzchowne, ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenie organu II Instancji nie może być uznane za ustosunkowanie się do zarzutów strony i nie wyjaśnia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu orzeczenia. Nie pogłębia też zaufania obywateli do organów państwa. Nie można też oczekiwać, że za organ zrobi to Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, ponieważ bada on zgodność z prawem zaskarżonych decyzji i nie zastępuje organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany (wyrok NSA z dnia 11 VII 2001 r., IV SA 703/99, LEX nr 51234). Zdaniem skarżącego organ II instancji dopuścił się rażącej obrazy art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa oraz 11 kpa. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 kpa nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów. Zasada ta polega na tym, "by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami, co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. "Zasada ta została wyrażona dobitniej w art. 233 § 1 k.p.c., zgodnie z którym sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Zdaniem J.Borkowskiego (Komentarz, 1987, s. 165) organ prowadzący postępowanie "według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności" (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Dokonanej przez siebie ocenie organ administracji publicznej musi dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Organy obu instancji całkowicie dowolnie przyjęły, iż przystąpiono do użytkowania obiektu. Ustalenie to jest konsekwencją naruszenia przepisów postępowania administracyjnego regulujących rozkład ciężaru dowodu. Jak wynika z uzasadnienia skarżonego postanowienia zdaniem organów obu instancji to skarżący miał obowiązek udowodnienia, iż przedmiotowy obiekt nie był użytkowany. W ocenie skarżącego organy zdają się sugerować, iż dowodem na tę okoliczność może być jedynie dokument (w przypadku postanowienia organu II instancji świadczy o tym fakt, iż w uzasadnieniu organ ten odnosi się wyłącznie do dokumentów). Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia nie odniósł się w ogóle do wyjaśnień strony, aprobując twierdzenia organu I instancji, że powinienem przedstawić dokumenty, z których wynikałoby, iż przedmiotowy obiekt budowlany nie był użytkowany. Jednak skarżący nie miał ani obowiązku, ani możliwości przedstawienia takich dokumentów. Skarżący wskazał nadto, że zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na nim spoczywa ciężar dowodu (wyrok NSA w z dnia 7 VI 2000r., I SA/Kr 638/98, LEX nr 44386; wyrok NSA z dnia 28 IV 1999r., IV SA 693/97, LEX nr 48156). Organy obu instancji nie uczyniły zadość temu obowiązkowi, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nie można wymagać od strony postępowania administracyjnego, aby przedstawiała dowód w postaci dokumentu potwierdzającego, iż nie użytkowała określonego obiektu budowlanego. Udowodnienie okoliczności negatywnej tj. nieistnienia określonego faktu nie jest bowiem możliwe. Tym bardziej niemożliwe jest przedstawienie dokumentu potwierdzającego tę okoliczność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów administracyjnych. Tak więc, uchylenie decyzji lub postanowienia albo innego aktu przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz zakres kompetencji Sądu administracyjnego należało stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie naruszono bowiem ani przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego. Organ odwoławczy wskazał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu została wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów dotyczących kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Starosta G. decyzją z dnia [...] udzielił S. T. pozwolenia na budowę punktu tankowania pojazdów samochodowych gazem propan-butan na istniejącej stacji paliw płynnych. W decyzji tej nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Treść decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozostawia, więc wątpliwości, że inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania punktu tankowania gazem propan-butan, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Eksploatowanie od kwietnia 2006 r. stanowiska do tankowania pojazdów samochodowych gazem płynnym stwierdził Państwowy Inspektor Pracy w S. podczas przeprowadzonej kontroli, o czym pismem z dnia 8 sierpnia 2006 r. zawiadomił właściwy organ nadzoru budowlanego. Fakt użytkowania punktu tankowania gazem potwierdzili podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 1 września 2006 r. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w G. W czasie kontroli punkt ten był czynny, a gaz sprzedawany. Kontrola odbyła się w obecności inwestora, który podpisał protokół. Tym samym nie zakwestionował prawdziwości zapisu protokołu, aprobując zawarte w nim stwierdzenie dotyczące użytkowania obiektu. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ odwoławczy dokonał oceny i odniósł się do treści zebranych w sprawie dowodów wyjaśniając, że inwestor w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r. przedstawił organowi I instancji swoje stanowisko stwierdzając, że punkt tankowania auto-gazu nie jest użytkowany. Do pisma dołączono kserokopie świadectwa legalizacji ponownej odmierzacza gazu ciekłego propan-butan, protokół przeprowadzenia legalizacji modułu LPG, protokół z próby wytrzymałości i szczelności instalacji gazowej stacji auto-gaz i protokół kontroli szczelności zewnętrznej zaworów odcinających. Zdaniem organu dokumenty przedstawione przez inwestora nie świadczą o tym, że obiekt nie był użytkowany. Świadectwo legalizacji ponownej odnoszące się do odmierzacza gazu ciekłego propan butan, jest świadectwem terminowym, które nie jest pierwszym wydanym świadectwem. W tej sytuacji spostrzeżenia poczynione przez Państwową Inspekcję Pracy, potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. przemawiają za tym, że obiekt był użytkowany. Ocena dowodów dokonana przez organ, wbrew podniesionym zarzutom, nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa. Uznanie za wiarygodne, bezpośrednich spostrzeżeń osób dokonujących kontroli i odmowa znaczenia dla sprawy przedstawionym przez stronę dokumentom, dotyczącym parametrów technicznych urządzeń do tankowania pojazdów gazem, nie narusza reguł oceny dowodów obowiązujących w procedurze administracyjnej. Nie jest również uzasadniony zarzut podniesiony w skardze dotyczący dowodzenia tzw. faktów negatywnych. Nie ma proceduralnych przeszkód w dowodzeniu takich faktów jak, np. że w danym dniu, nie dokonano określonej czynności, czy też nie złożono oświadczenia o oznaczonej treści, mającego znaczenie dla sprawy. Dowodzenie tych okoliczności nie jest związane z rodzajem środków dowodowych, lecz z techniką dowodową polegającą na wykazywaniu faktów o treści przeciwnej, tzn. faktów pozytywnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący przedstawił dowody, przemawiające w jego przekonaniu, za tym, że obiekt nie był użytkowany, ale organ działając w ramach swobodnej oceny dowodów nie uznał je za wiarygodne. W związku z tym, że ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzonej w toku postępowania wyjaśniającego nie zostały przez inwestora podważone organ przyjął, że do eksploatacji obiektu doszło przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie. Takie ustalenia nie naruszają reguł dowodowych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także reguł dotyczących ciężaru dowodu. W szczególności, wbrew zarzutom, nie przerzucono na stronę ciężaru dowodu. Nie sformułowano również tezy, że sporne okoliczności, dotyczące użytkowania obiektu mogą być wykazywane tylko przy pomocy dokumentów. Organ przeprowadził postępowanie dowodowe z urzędu, ocenił jego rezultaty i ustalił stan faktyczny, przyjmując, że nie podważono ustaleń dokonanych na podstawie wyników kontroli obiektu. Uznanie wiarygodności określonego dowodu, i uzasadnienie tej oceny, choć w rozpoznawanej sprawie dla strony niekorzystne, nie może być uznane za błędne skoro organ wyjaśnił motywy, którymi kierował się dokonując oceny i jego rozumowania nie można uznać za błędne. Nie było też potrzeby ustalania na czym polegało "użytkowanie" obiektu. Funkcją przedmiotowej instalacji jest tankowanie pojazdów i organ w trakcie kontroli na podstawie bezpośredniej obserwacji stwierdził, że instalacja ta działała i gaz był sprzedawany. Ustalony stan faktyczny dał zatem organowi podstawę do zastosowania art. 57 Prawa budowlanego i wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, że uzasadnienie orzeczenia organu II instancji jest powierzchowne i lakoniczne. Uzasadnienie to jest zwięzłe, ale zawiera wszystkie elementy o których mowa w art. 107 kpa i tak w sferze faktycznej jak i prawnej. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.