II SA/Sz 444/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (spr.) Sędzia WSA Bolesław Stachura Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi Zakładu W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ) określił Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (spółka) opłatę zmienną w wysokości [...] zł za IV kwartał 2022 r. z tytułu poboru wód podziemnych z ujęcia "P. " przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji spółki i przyjął, że spółka realizowała pozwolenie wodnoprawne w przypadku wymienionego ujęcia także do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody zgodnie z art. 274 pkt 2 lit. za ustawy Prawo wodne (Dz.U.2022.2625 ze zm. w brzmieniu dla IV kwartału 2022 r. - u.p.w.), § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U.2022.2438 - rozporządzenie j.s.o.), nie zaś wyłącznie do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w rozumieniu art. 16 pkt 70, art. 274 pkt 4 tej ustawy, § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o.. Organ motywował, że - zgodnie z przeprowadzonymi kontrolami - spółka prowadzi działalność polegającą na ujmowaniu wód podziemnych i powierzchniowych w celu dostarczania wody odbiorcom indywidualnym i uspołecznionym (przedsiębiorcom, spółdzielniom, wspólnotom mieszkaniowym, podmiotom publicznym. w tym: przedszkolom, żłobkom. szkołom, szpitalom). Kategoria odbiorców, którym spółka dostarcza pobraną wodę, wyznacza cel poboru i tym samym prawidłową stawkę spornej opłaty. Zdaniem organu, użyte w art. 274 pkt 4 u.p.w. sformułowanie "zbiorowe zaopatrzenie ludności" należy uznać za tożsame z określeniami "zbiorowe zaopatrzenie wspólnoty" i "zbiorowe zaopatrzenie mieszkańców gminy". Natomiast dostarczanie wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą oraz podmiotom publicznym wykracza poza zakres art. 274 pkt 4 u.p.w. W dalszej organ argumentował, że w odniesieniu do IV kwartału 2022 r. spółka całą ilość pobranych wód (669.995 m3) powiązała z realizacją zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji organ zastosował art. 23 § 1 pkt 1 - 2, § 3 ustawy Ordynacja podatkowa (Dz.U.2022.2651 ze zm. - O.p.) w związku z art. 300 ust. 1 u.p.w. i dokonał oszacowania według procentowego udziału wody sprzedanej na rzecz gospodarstw domowych (w celu realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi) oraz na rzecz pozostałych odbiorców (w celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody) w ilości wody sprzedanej ogółem. Ze względu na brak danych za IV kwartał 2022 r. organ przyjął do wyliczeń wielkości dotyczące IV kwartału 2018 r., IV kwartału 2019 r., IV kwartału 2020 r. i IV kwartału 2021 r., jakie uzyskał podczas kontroli. Uśrednioną proporcję organ odniósł do ilości wody pobranej przez spółkę z ujęcia "P." w IV kwartale 2022 r. W ten sposób organ ustalił wysokość opłaty zmiennej za IV kwartał 2022 r.: - z tytułu poboru wód podziemnych w celu zbiorowego zaopatrzenia mieszkańców w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jako 72,92% z [...] m3 przy zastosowaniu stawki z § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c rozporządzenia j.s.o. w wysokości [...] zł za 1 m3; ; - dla wód pobranych w celu poboru, uzdatniania i dostarczania wody jako 27,08% z [...] m3 według stawki z § 5 ust. 1 pkt 27 lit. a rozporządzenia j.s.o. w wysokości [...] zł za 1 m3. Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie: - art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. przez niezastosowanie tego unormowania prawnego; - art. 270 ust. 1, ust. 6, art. 272 ust. 1, ust. 2, art. 274 pkt 4, art. 274 pkt 4 lit. za u.p.w., § 5 ust. 1 pkt 40, pkt 27 rozporządzenia j.s.o. z powodu przyjęcia, że spółka pobierała wody w celach innych niż realizacja zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi; - art. 23 § 1, § 3, § 5 O.p. oraz przepisów rozporządzenia j.s.o. ze względu na ich nieprawidłowe zastosowanie; - art. 7, art. 7a § 1, art. 12, art. 77, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2023.775 ze zm. - K.p.a.), bowiem organ nie ustalił pełnego stanu faktycznego, dowolnie ocenił materiał dowodowy, a wątpliwości prawne rozstrzygnął na niekorzyść spółki. W następstwie spółka wniosła o: uchylenie zaskarżanej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zarzutów i wniosków zwartych w skardze spółka zasadniczo wykazywała, że w analizowanym czasie pobierała wodę wyłącznie w celach, o których stanowi art. 274 pkt 4 u.p.w, W przekonaniu spółki, odmienne stanowisko organu jest wynikiem błędnej interpretacji obowiązującego stanu prawnego. W następstwie organ nie miał podstaw do dokonywania szacunku na potrzeby ustalenia wysokości spornej opłaty zmiennej. Skoro spółka dostarczała wodę tylko w ramach zadań własnych gminy, to należało zastosować art. 274 pkt 4 u.p.w. i nie mógł znaleźć zastosowania art. 274 pkt 2 lit. za tej ustawy. Ponadto, zdaniem spółki, art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. zobowiązywał organ do uwzględnienia oświadczenia spółki. Natomiast stosowanie szacunku było pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja organu jest zgodna z prawem. Spór spółki z organem sprowadza się do zagadnienia, czy w IV kwartale 2022 r. spółka pobierała wodę wyłącznie w celu, o którym stanowi art. 274 pkt 4 u.p.w., a więc na potrzeby realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia, czy też także w celu objętym przez art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w., a więc na potrzeby poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Zdaniem sądu, w realiach analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, że spółka prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrywania w wodę zarówno gospodarstw domowych, jak i innych podmiotów. W świetle twierdzeń stron bezsporny był fakt, że spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych z ujęcia "P." do celów zaopatrzenia miasta S. w wodę pitną, o czym stanowi pozwolenie wodnoprawne udzielone spółce mocą decyzji z 31 grudnia 2014 r. (por. k. 1 akt przedstawionych sądowi przez organ). Pozwolenie wodnoprawne nie zawiera ograniczenia i nie stanowi, że jedynym celem poboru będzie dostarczanie wody wyłącznie gospodarstwom domowym, z wyłączeniem pozostałych odbiorców, w tym podmiotów prowadzących działalność gospodarczą i podmiotów publicznych. W art. 274 pkt 4 u.p.w. ustawodawca mówi o opłacie zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Z kolei w art. 16 pkt 70 u.p.w. ustawodawca zdefiniował wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi jako: a) wodę w stanie pierwotnym lub po uzdatnieniu, przeznaczoną do picia, przygotowania żywności lub innych celów domowych, niezależnie od jej pochodzenia i od tego, czy jest dostarczana z sieci dystrybucyjnej, cystern, w butelkach lub pojemnikach, b) wodę wykorzystywaną przez przedsiębiorstwo produkcji żywności do wytwarzania, przetwarzania, konserwowania lub wprowadzania do obrotu produktów albo substancji przeznaczonych do spożycia przez ludzi; W tych okolicznościach faktycznych i stanie prawnym nie można zasadnie uznać, że wyłącznym celem poboru wód przez spółkę w IV kwartale 2022 r. było zbiorowe zaopatrywanie ludności, w ramach realizacji zadań własnych gminy, w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, skoro spółka pobierała wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w celu dostarczenia jej zarówno gospodarstwom domowym, jak i pozostałym odbiorcom, a więc zgodnie odpowiednio z art. 274 pkt 4 i art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. Przedstawione stanowisko jest aprobowane w doktrynie prawa, zgodnie z którą ustawodawca wyraźnie chciał zastosować ochronę mieszkańców zużywających wodę przeznaczoną do spożycia, wyodrębniając w art. 274 pkt 4 u.p.w. - jako osobną regulację - górną jednostkową stawkę opłaty za pobór wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzania ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. (por. K. Filipek, M. Kucharski, P. Michalski, Nowe prawo wodne najważniejsze zmiany dla gmin i przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, Legalis, 2017, wyd. 1.). Natomiast, pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę innych niż ludność podmiotów należy do zakresu art. 274 pkt 2 lit. za u.p.w. i stanowi pobór wód na potrzeby poboru, uzdatniania i dostarczania wody. Podsumowując, wbrew stanowisko spółki, nie każdy dokonywany przez nią pobór wód mieści się w granicach zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy część świadczonych przez nią usług w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody nie odnosi się do spożycia przez ludzi, do celów domowych w rozumieniu art. 274 pkt 4 i art. 16 pkt 70 u.p.w. (por. szarzej orzeczenia między innymi w sprawach sygn.: III OSK 4088/21, III OSK 4089/21, III OSK 4137/21, III OSK 4121/21, III OSK 4099/21 dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec braku wiarygodnych danych pochodzących od spółki dotyczących konkretnej ilości wód pobranych na określone cele, potrzeby wymienione w art. 274 pkt 2 lit. za i pkt 4 u.p.w, organ prawidłowo zastosował art. 300 ust. 1, ust. 1a u.p.w. oraz odpowiednio art. 23 § 3 pkt 1, § 5 O.p. i na tej podstawie prawnej ustalił ilość wód pobranych przez spółkę z wymienionego ujęcia na poszczególne cele, potrzeby w IV kwartale 2022 r. Organ trafnie bazował przy tym na ilości wód sprzedanych przez spółkę we wcześniejszych, porównywalnych okresach, czyli w ostatnich kwartałach lat 2018-2021, według danych wynikających z przeprowadzonych kontroli. W istocie rzeczy organ, dokonując oszacowania, posłużył się metodą porównawczą wewnętrzną przewidzianą w art. 23 § 3 pkt 1 O.p., która pozwoliła odtworzyć ilość wód przeznaczonych przez spółkę w IV kwartale 2022 r. na poszczególne cele, potrzeby określone w art. 274 pkt 2 lit. za i pkt 4 u.p.w. w sposób najbardziej zbliżony do rzeczywistości. Spółka, kwestionując oszacowanie, pominęła przede wszystkim, że w myśl art. 272 ust. 13 u.p.w. miała obowiązek zapewnić odrębny pomiar ilości wód pobranych do różnych celów i potrzeb. Jeśli spółka tego obowiązku nie dopełniła, organ był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany dokonać oszacowania poboru wód przez spółkę na określone cele, potrzeby, aby w następstwie wymierzyć sporną opłatę zmienną w sposób adekwatny do prawdy obiektywnej. Według art. 552 ust. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Następnie według art. 552 ust. 2a u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie: 1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo 2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Jednak, wbrew przekonaniu spółki, przytoczone ustawowe rozwiązania odnoszą się wyłącznie do sytuacji, w których wyniki pomiarów, złożone oświadczenia nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością, a ich uwzględnienie przez organ nie prowadzi do naruszenia prawa. W konsekwencji oświadczenie spółki, które nie znalazło żadnego potwierdzenia w wiarygodnym materiale dowodowym zaoferowanym przede wszystkim przez spółkę (bo pobór wód oraz dostarczanie ich odbiorcom stanowił przecież przedmiot jej aktywności na rynku usług wodno-kanalizacyjnych), nie mogło zastępować faktów ani pozostawać w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym. W podsumowaniu sąd ocenia, że żaden z zarzutów zawartych w skardze nie mógł podważać legalności kontrolowanej decyzji, którą organ wydał przy zachowaniu trybu przewidzianego w art. 273 ust. 6, ust. 8 u.p.w. Z tych powodów niezasadna skarga spółki podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 ze zm.).