II SA/Sz 445/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Alicja Polańska Protokolant Katarzyna Skrzetuska - Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej u c h y l a zaskarżoną decyzję Burmistrz decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz.543 ze zm./ oraz uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalił "[...] m2. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na wniosek Starostwa Powiatowego , będącego właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w L., oznaczonej jako działka Nr [...], obręb Burmistrz ostateczną decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki [...] Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, Burmistrz jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50% wzrostu wartości nieruchomości. Według operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed podziałem wynosił [...] zł, a po podziale – [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost wartości nieruchomości o [...] zł. Zgodnie z powołaną uchwałą Rady Miejskiej, stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 50% wzrostu wartości w przedmiotowej sprawie [...]zł. W odwołaniu od tej decyzji Starosta zarzucił błędne obliczenie wzrostu wartości nieruchomości będącego podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej, który - Jego zdaniem - jest "[...]". W operacie szacunkowym położenie działek zostało określone jako bardzo dobre. Jednakże po zatwierdzeniu projektu podziału położenie jedynie [...] działek można – zdaniem odwołującego się – uznać za bardzo dobre, [...] pozostałe położone są znacznie mniej korzystnie. Dojazd do działek powstałych w wyniku podziału stanowić będzie nowo wybudowana droga, której urządzenie będzie wymagało poniesienia znacznych nakładów finansowych. Dojazd do nieruchomości stanowi [...] z niepełnym uzbrojeniem. W operacie szacunkowym rzeczoznawca twierdzi natomiast, że dojazd do nieruchomości stanowi droga [...] oraz że działka [...]. Zdaniem Starosty, nieruchomości wzięte do porównań w podejściu porównawczym znacznie odbiegają cechami od nieruchomości wycenianej. Do obliczeń przyjęto nieruchomości o wartościach skrajnych, co jest niezgodne ze standardami rzeczoznawców majątkowych. Odwołujący się nie zgodził się również z kryteriami przyjętymi przez rzeczoznawcę majątkowego i przyporządkowanymi wagami. Wskazał na brak w operacie uzasadnienia wielkości wag nadanych tym cechom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 98 ust 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami /jedn. tekst Dz. U. z 2000 r, Nr 46, poz. 543, z póź. zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po zrelacjonowaniu decyzji i uzasadnienia organu I instancji oraz treści odwołania wskazał, że przesyłając odwołanie, Burmistrz ustosunkowując się do zarzutów strony wskazał, że zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. na zlecenie Gminy , wartość przedmiotowej nieruchomości przed dokonaniem podziału wynosiła [...] zł, natomiast wartość po jej podziale wynosi [...] zł. Opłata. adiacencka ustalona została zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości i wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencka , jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Ze względu na powyższe przedmiotem wyceny była cała nieruchomość w rozumieniu kodeksu cywilnego, tj. część powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności. W tym też rozumieniu rozpatrywane były atrybuty charakteryzujące wycenianą nieruchomość przed i po jej podziale W ocenie rzeczoznawcy majątkowego lokalizacja nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] , po jej podziale kompleks [...] działek, określona została jako bardzo dobra, a dojazd do nieruchomości, zgodnie ze stanem faktycznym stanowi ulica G. o nawierzchni [...], co zostało opisane i ujęte w operacie szacunkowym. Ponadto jako cechę opisującą nieruchomość, mającą wpływ na wartość rynkową w operacie szacunkowym wzięto pod uwagę uzbrojenie nieruchomości. Zgodnie z charakterystyką gruntu znajdującą się w punkcie [...] operatu pełne uzbrojenia znajduje się w ulicy (ul. G.) , natomiast na działkach (kompleks [...] działek [...] i droga [...]) brak jest uzbrojenia. Do szacowania wartości nieruchomości przyjęto brak [...], co zostało ujęte w odpowiednim atrybucie cechy nieruchomości wycenianej (patrz załącznik nr [...] do operatu). Do określenia wartości rynkowych przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Do porównań przyjęto transakcje sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej, wybrane spośród transakcji rynkowych, przy czym odrzucone zostały transakcje o cechach skrajnych. Ceny nieruchomości wziętych do porównania kształtują się w granicach od [...]m2 natomiast wśród transakcji rynkowych (patrz załącznik nr [...] do operatu) cena minimalna wyniosła ponad [...] zł/m2 , cena maksymalna ponad [...] zł/1m2. Określone w operacie wartości wycenianej nieruchomości przed i po jej podziale w wysokości odpowiednio: ok. [...] zł/m2 i ok. [...] zł/m2 oscylują wokół ceny średniej, która wynosi [...] zł/m2. Do przeprowadzenia procedury szacowania rzeczoznawca majątkowy przeprowadził analizę rynku (patrz punkt [...] operatu) , na podstawie której wytypował cechy rynkowe nieruchomości (atrybuty), które w sposób zasadniczy wpływają na ich wartość. Cechy rynkowe mają z reguły lokalny charakter i w różnym stopniu mogą wpływać na wartość nieruchomości, co wyraża się za pomocą przypisywanych im wag. Wagi przyjętych w operacie cech nieruchomości wynoszą odpowiednio: położenie – [...]%, [...], przeznaczenie – [...]i wielkość [...]. Wyliczenie wielkości w/w wag nie zostało przedstawione w operacie szacunkowym, zgodnie jednak ze standardem [...]" Procedura wyceny powinna być poprzedzona w miarę możliwości określeniem przez rzeczoznawcę majątkowego wag cech rynkowych". Uzasadnienie wielkości przyjętych wag cech nieruchomości biegły przedstawił w wyjaśnieniu do odwołania, załączonym do niniejszego pisma. Wagi te ustalono na podstawie analizy bazy danych o znanych cechach i cenach nieruchomości, będących wcześniej przedmiotem obrotu na rynku, poprzez utworzenie par nieruchomości różniących się tylko jedną cechą rynkową. Przeprowadzone obliczenia pozwoliły ustalić wpływ poszczególnych cech rynkowych na ceny. Ustosunkowując się do odwołania Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału ruchomości wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, 146 ust. 2 i ust 3, art. 147 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, że ustalenie opłaty adiacenckiej możliwe jest każdorazowo jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość w stosunku do stanu przed jej podziałem. Z kolei odpowiednie stosowanie przepisu art. 146 ust 2 i 3 wskazuje, iż wysokość opłaty adiacenckiej nie może być wyższa niż 50 % różnicy wzrostu wartości nieruchomości przed podziałem w stosunku do jej stanu po podziale, zaś wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu określają rzeczoznawcy majątkowi. Jak wynika z powyższego jedynym dowodem wzrostu wartości nieruchomości po podziale w stosunku do jej stanu przed jej podziałem jest sporządzony operat szacunkowy. Oceniając ten dowód Kolegium doszło do przekonania, że nie jest on, wbrew zarzutom strony, wadliwy i może stanowić podstawę dla ustaleń wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Nie jest bowiem prawdą, ze biegły przyjął do porównania nieruchomości o cechach skrajnych. Jak wynika z tabeli, w której zestawiono transakcje dotyczące [...] nieruchomości, porównywane nieruchomości są położone w tym samym obrębie geodezyjnym co nieruchomości będące przedmiotem wyceny, a ich wartości ustalone za 1 m2 mieszczą się w granicach średnich wskazanych w tej tabeli. Różnice między poszczególnymi nieruchomościami zostały skorygowane odpowiednim zakresem kwotowym przyjętej poprawki. Ustosunkowując się do zarzutu strony, iż w operacie brak jest uzasadnienia wielkości, wag nadanym cechom rynkowym, organ II instancji wskazał, że dane takie winny stanowić integralną i część sporządzonego operatu, ale ich brak na obecnym etapie postępowania został konwalidowany. Uzasadnienie wyboru wielkości wag cech rynkowych obecnie znajduje się w aktach organu I instancji, z czym strona mogła zapoznać się w toku postępowania odwoławczego. Dokument ten nie zmienia jednak w żaden sposób ustaleń operatu, a potwierdza tylko sposób wyliczenia przez biegłego wielkości przyjętych wag cech rynkowych. Zgodnie z postanowieniem punktu I[...] Standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych wagi cech rynkowych ustalane są: a/ na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących wcześniej przedmiotem obrotu rynkowego w okresie badania cen, b/ przez analogię do podobnych rodzajowo i obszarowo rynków lokalnych, . c/ na podstawie badań - obserwacji preferencji potencjalnych nabywców, nieruchomości. Przyjęcie przez biegłego wskazanych w operacie określonych wielkości wag cech rynkowych spełnia zdaniem organu odwoławczego powołane wyżej standardy. W tym stanie rzeczy Kolegium oceniło zaskarżoną decyzję organu I instancji jako prawidłową. Starosta działający w imieniu Powiatu wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji i zarzucając "[...]". W ocenie skarżącego każdy metr kwadratowy każdej działki /oprócz działki drugiej/ został wyceniony jednakowo. Tylko działka nr [...] ma dostęp do drogi publicznej tym samym ze względów lokalizacyjnych jej m2 powinien być najdroższy, a wartość m2 każdej następnej powinna spadać w zależności od oddalenia od drogi publicznej. Jednakowa wartość m2 każdej wycenianej działki oznacza, że biegły uznał, iż każda z nich posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą ma stanowić powstała w wyniku podziału nieruchomości działka nr [...]. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, iż z mocy prawa działka ta stała się własnością Gminy. W takim bowiem przypadku zgodnie z art.98 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 46 z dnia 25 maja 2000r./ działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne przechodzą na własność Gminy. Notabene rzeczoznawca majątkowy wspomina o tym w punkcie [...] operatu stwierdzając między innymi, że w przypadku podziału nieruchomości, pomija się w wycenie różnicy wartości, grunty wydzielone pod drogi publiczne. Faktem jest, że Gminy nie kwapią się by wydzielone w ten sposób grunty przejmować. Jednak to zaniechanie przejęcia nie może powodować sytuacji włączenia do porównania różnicy wartości działki przed podziałem i po podziale, wartości działki gruntu powstałej w przypadku podziału nieruchomości, z którego jasno wynika, że będzie ona stanowiła drogę publiczną. O takim przeznaczeniu tej działki świadczy (oprócz zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza ten teren pod zabudowę pensjonatową) przede wszystkim fakt, że łączy się ona z drogą gminną, a sama w sobie stanowi dojazd do wielu nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę powstałych w wyniku podziału. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów skargi podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji a dodatkowo stwierdził, że pogląd strony zgodnie z którym działka nr [...] stanowi z mocy prawa drogę publiczną jest błędny. Brak woli organów gminy wyrażony w stosownej uchwale rady lub postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o przejęciu określonej działki drogowej na własność gminy przesądza bowiem, że działka taka stanowi drogę wewnętrzną. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do stanu, w którym gmina musiałby zostać właścicielem każdej nawet niechcianej wydzielonej drogi, zaś strona dokonująca podziału czasami zapewne także wbrew jej woli, byłaby pozbawiona prawa własności z pominięciem trybu wywłaszczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem i przy uwzględnieniu granic rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 98 ust.4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 533 ze zm./. W myśl tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji/, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt /burmistrz, prezydent/ może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust.2 i ust.3, art. 147 oraz art. 148 ust.1-3 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie między innymi art. 146 ust.3 powoduje, że wartość nieruchomości przed dokonaniem podziału i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z mocy art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy Rozdziału 1 działu IV tej ustawy. Zgodnie z art. 156 rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Należy zatem mieć na uwadze, że operat szacunkowy , podobnie jak każda opinia, powinien zawierać istotny opis stanu faktycznego nieruchomości, jak również jej stanu prawnego i ocen według posiadanych wiadomości specjalnych oraz wszechstronne uzasadnienie wyrażonego stanowiska. W szczególności, operat wyjaśnić powinien jakie elementy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości – zdaniem rzeczoznawcy – nie miały wpływu na wycenę nieruchomości, lub które z tych elementów rzutują na wzrost lub spadek jej wartości. Niezbędne elementy operatu szacunkowego wymienione zostały w akcie wykonawczym wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomości, tj. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 230, poz. 1924/. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że operat szacunkowy, tak jak każda inna opinia, a więc tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji publicznej orzekającego w sprawie. W niniejszej sprawie wystąpiła taka sytuacja, w której strona w odwołaniu sformułowała konkretne zarzuty co do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego /art. 15 kpa/ wynika, że wskutek wniesienia odwołania sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji ponownie jest rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. Organ ten, w razie wystąpienia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, władny jest materiał ten uzupełnić we własnym zakresie, o ile nie wiąże się to z potrzebą przeprowadzonego postępowania dowodowego w całości lub w znacznym zakresie / argument z art. 138 § 2 kpa/. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, Kolegium rozprawiło się z zarzutami odwołania /kwestionującymi prawidłowość sporządzenia operatu/ w oparciu o pismo organu I instancji sporządzone przy okazji przekazania akt postępowania tego organu wraz z odwołaniem do organu II instancji. W piśmie tym Burmistrz wyjaśnił swój sposób rozumienia operatu szacunkowego oraz powołał się na wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego co do sposobu ustalenia wag poszczególnych cech rynkowych nieruchomości wycenianych i porównywanych, które to wyjaśnienia nie zostały zawarte ani w aktach organu I instancji ani w aktach postępowania odwoławczego prowadzonego przez SKO. W tej sytuacji, za nieporozumienie uznać trzeba twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że /.../ uzasadnienie wykazu wielkości wag cech rynkowych obecnie znajduje się w aktach organu I instancji, z czym strona mogła zapoznać się w toku postępowania odwoławczego". Po pierwsze Sąd uzasadnienia takiego nie doszukał się w tych aktach, a po drugie, jeśli nawet dowód taki na pewnym etapie postępowania w aktach tych się znajdował, to strona nie miała /podobnie jak obecnie Sąd/ możliwości zapoznania się z nim ponieważ wydanie decyzji przez Kolegium nie było poprzedzone zawiadomieniem strony skarżącej o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 kpa. W tych realiach oczywiste jest że organ odwoławczy nie dążył do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a drugoinstancyjna ocena dowodów, a zwłaszcza operatu szacunkowego jest co najmniej przedwczesna, skoro opiera się na niepełnym materiale dowodowym. Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 § 1, art. 10 § 1, art. 77 i art. 80 § 1 kpa. Dlatego, mimo że Sąd nie podzielił wywodów skargi odnoszących się do kwestii wyceny działki [...] stanowiącej drogę wewnętrzną skoro ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji podziałowej nie wynika aby działka ta wydzielona została pod gminną drogę publiczną, to z przyczyn wskazanych wyżej, należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie orzeczenie z wyeliminowaniem wyżej wskazanych naruszeń, a ponadto prawidłowe ustalenie adresata decyzji, bowiem właścicielem nieruchomości jest Powiat , a nie Starostwo , które nie posiada osobowości prawnej. W tym stanie sprawy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzec jak w sentencji.