II SA/Sz 447/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zasiłku celowego oddala skargę J. R. złożył w dniu 28 stycznia 2008 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podanie z prośbą o przydzielenie mu środków finansowych na zakup lekarstw, żywności oraz odzieży i środków higieny. Ponadto, w piśmie swym J. R. poprosił o nienaruszanie jego miru domowego oraz praw wolnościowych zagwarantowanych w Konstytucji oraz o przesłanie odpowiedzi na podany w piśmie adres. W dniu 8 lutego 2008 r. pracownicy socjalni udali się do mieszkania wnioskodawcy, który odmówił kontaktu podając, że źle się czuje i nie chce, aby ktokolwiek do niego przychodził. W związku z powyższym wystosowano do wnioskodawcy pismo z dnia 12 lutego 2008 r. z prośbą o umożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, dając stronie możliwość wyznaczenia dogodnego dlań terminu. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że warunkiem prawidłowego wydania decyzji w sprawie jest uprzednie przeprowadzenie z zainteresowanym rodzinnego wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi, J. R. oświadczył, że nie życzy sobie nachodzenia go w domu i naruszania miru domowego. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 7, art. 8, art. 38, art. 41 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 k.p.a., Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej umorzył postępowanie w sprawie zasiłku celowego na zakup lekarstw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, powołując się na art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, że wobec braku możliwości przeprowadzenia ze stroną rodzinnego wywiadu środowiskowego, koniecznym było umorzenie postępowania w sprawie przyznania wnioskowanej pomocy społecznej. Organ przywołał ponadto orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1995 r. sygn. akt SA/KA/1858/94, w którym stwierdzono, że w przypadku gdy strona postępowania uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest je – jako bezprzedmiotowe – umorzyć. J. R. złożył – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji - odwołanie od wskazanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji zarzucając jej niezgodność z prawem i naruszenie jego dóbr osobistych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § k.p.a. oraz art. 4, art. 39, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie zasiłku uzależnione jest od spełnienia przez stronę ustawowego kryterium dochodowego. Organ, rozważając przyznanie zasiłku, powinien ustalić dochód strony i jej rodziny oraz porównać go odpowiednio z kryteriami wymienionymi w art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a następnie sprawdzić spełnienie pozostałych przesłanek przyznania pomocy, w szczególności wystąpienia trudnej sytuacji życiowej i niemożliwości jej samodzielnego przezwyciężenia. Wydanie decyzji powinno być poprzedzono każdorazowo ustaleniem stanu faktycznego, tj. ustaleniem, czy zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia. Ustalenie stanu faktycznego następuje w toku postępowania dowodowego, zaś szczególnym rodzajem dowodu przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej, niezbędnym do ustalenia wszystkich wymaganych okoliczności sprawy, jest rodzinny wywiad środowiskowy. Składa się on na postępowanie wyjaśniające poprzedzające rozstrzygnięcie każdej sprawy dotyczącej świadczeń, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz udzielenia pomocy cudzoziemcom będącym ofiarami handlu ludźmi. Po stronie osoby zainteresowanej występuje prawna powinność umożliwienia organowi dopełnienia czynności dokonania wywiadu środowiskowego. Jak bowiem wynika z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Kolegium starania organu pierwszej instancji mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u odwołującego się i czynności w tym kierunku podjęte, które napotkały na bierną postawę strony, skutkują uznaniem, że dalsze postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. jeżeli postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o jego umorzeniu. W niniejszej sprawie bezprzedmiotowość przejawiała się w braku podstaw prawnych do władczego działania organu spowodowanego wielokrotnym uniemożliwianiem przez stronę przeprowadzenia z nią rodzinnego wywiadu środowiskowego. Tym samym, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. R. zarzucił zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezbyt precyzyjne przedstawienie jego sytuacji. Skarżący podniósł, że był przesłuchiwany przez pracowników socjalnych i nigdy niczego nie ukrywał. Wywiad środowiskowy został z nim przeprowadzony i na tej podstawie przyznany mu został zasiłek mieszkaniowy. Sytuacja rodzinna i materialna skarżącego jest znana pracownikom organu pierwszej instancji, zaś ingerencja w prywatne sprawy skarżącego narusza Konstytucję i "prawa człowieka". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązane są zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie dokonały naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podstawę materialno-prawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z poz. zm.) - zwanej dalej ustawą. Ocena zasadności rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem osądu wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie subsydiarną funkcję, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta pomocy. Zgodnie z art. 36 ustawy pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym z nich jest określony w art. 39 ustawy zasiłek celowy. Według tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Powyższe wyliczenie jest jedynie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza krąg potencjalnych odbiorców świadczeń pieniężnych tylko do osób spełniających ustawowe kryterium dochodowe, przy dodatkowym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy - w tym między innymi: bezdomności, ubóstwa, bezrobocia. Spełnienie powyższych przesłanek nie jest jednakże wystarczającą gwarancją dla wnioskodawcy do uzyskania świadczenia, albowiem dodatkowo w ustawie określono przesłankę obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy, wedle którego osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej zastał wielokrotnie zaakcentowany w ustawie, niemniej przepisy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Jednocześnie przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Egzekucja od beneficjenta, bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna z tego punktu widzenia, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art.106 ustawy. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, postawa skarżącego w toku postępowania administracyjnego polegająca na odmowie przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustaleniu sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby zainteresowanej, uznać należy za naruszające tzw. zasadę współdziałania, określoną w art. 4 ustawy. Konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przed wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego wynika wprost z art. 106 ust. 4 ustawy, w myśl którego decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Istnienie bowiem potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że pomimo wielokrotnych prób podejmowanych przez pracowników socjalnych w celu przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego koniecznego dla ustalenia wszystkich niezbędnych warunków do przyznania pomocy socjalnej, skarżący nie podjął żadnych kroków w celu umożliwienia pracownikom organu przeprowadzenia takiego wywiadu, uzasadniając swoją odmowę ochroną posiadanych dóbr osobistych oraz zasadą nienaruszania miru domowego. Zdaniem Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczy również zwrócenie się do żony skarżącego z prośbą o stawienie się w lokalu organu. Stwierdzenie powyższego uprawnia pogląd, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zarzuty zaś skarżącego dotyczące naruszania przez organy praw wolnościowych przysługujących skarżącemu i zakłócenia przez pracowników tychże organów jego miru domowego poprzez zobowiązanie skarżącego do podjęcia współdziałania w celu ustalenia, czy skarżący spełnia warunki konieczne do uzyskania zasiłku celowego, należy uznać za nieuzasadnione. Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, że zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz okoliczności sprawy nie dawały podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Organy orzekające w sprawie bezzasadnie uznały, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie stało się - w momencie stwierdzenia niemożności przeprowadzenia ze skarżącym wywiadu środowiskowego – bezprzedmiotowe. Biorąc pod uwagę powyższą okoliczność organy winne były zatem oddalić wniosek skarżącego o przyznanie mu pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. Jednakże wskazać również należy, że opisana wyżej wadliwość postępowania administracyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Konkludując powyższe uznać należy, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych względów, na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalono skargę.