II SA/Sz 447/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sygn. akt II SA/Sz 447/1 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest ponownie skarga K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1628/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. Z przyjętego w sprawie stanu faktycznego wynika, że decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , Burmistrz wymierzył K. S. i A. P., karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] , poprzez ustawienie części wiaty gastronomicznej "[...] " o powierzchni [...] m2, w okresie od dnia [...] Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Zdaniem wnioskodawczyni, organ wydając decyzję z dnia [...] r. nieprawidłowo rozstrzygnął wątpliwości co do stanu faktycznego. W tej sytuacji, nieprawidłowo zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie ustalił kto rzeczywiście zajmuje pas drogowy. W ocenie K. S., w sprawie ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji o nałożeniu kary organ uznał, że stan zajęcia pasa drogowego nastąpił dopiero wskutek uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia stanu księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym. W dniu tym istniały obiekty (zadaszenia), które nie powodują utrudnień i zagrożeń w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi. Obiekty te mogą zatem pozostawać w pasie drogowym, a ich pozostawanie nie jest nielegalne i nie uprawnia do pobierania opłat normalnych, ani tym bardziej opłat w formie kary administracyjnej. Ponadto, kara została wymierzona jej i A. P., bez wskazania w jaki sposób są oni zobowiązani - czy jest to zobowiązanie solidarne. Takie sformułowanie decyzji umożliwia wierzycielowi ściągnięcie kwoty [...] zł od każdego z zobowiązanych. Brak określenia charakteru powstałego zobowiązania stanowi nie tylko istotne i rażące naruszenie prawa, ale grozi powstaniem po stronie skarżącej niepowetowanej straty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwaną dalej "K.p.a.", oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. K. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Kolegium wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynikało, iż to K. S. i A. P., właściciele pawilonu handlowego "[...]", zajmowali pas drogowy ulicy [...] . W ocenie organu odwoławczego, ustalenia poczynione przez organ I instancji potwierdzają ten fakt w sposób niebudzący wątpliwości, na co Kolegium przytoczyło chronologicznie zgłoszenia i wnioski, zaświadczenia skarżącej, która jako podmiot odpowiedzialny wraz z A. P. zgłaszała np. przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu letniej placówki gastronomicznej. Ponadto wraz z wnioskami inicjującymi skarżąca przedkładała dokumenty stwierdzające prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością mieszczącą się przy ul. [...] . Organ wskazał również inne dokumenty, w których skarżąca potwierdzała prawa do nieruchomości, np. zaświadczenie z [...] r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wraz z powyższym adresem działalności. W ocenie SKO bardzo istotnym dowodem w sprawie jest również pismo z dnia [...] r., skierowane przez K. S. i A. P. do Burmistrza, w sprawie rozbiórki przez Gminę części obiektu "[...] ", posadowionej bezprawnie na drodze gminnej dz. nr [...] . Zdaniem Kolegium, z treści ww. pisma, jak i z innych zebranych dowodów jednoznacznie wynikało zatem, że obiekt "[...] " jest własnością K. S. i A. P. i to oni są odpowiedzialni za zajęcie pasa drogowego ul. [...]. W toku sprawy ustalono ponadto, że K. S. i A. P. nie zwracali się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i są podmiotami odpowiedzialnymi za jego zajęcie. Kolegium nie znalazło uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, przepis ten zgodnie z wykładnią gramatyczną należy bowiem interpretować w ten sposób, że odnosi się on wyłącznie do istniejących już urządzeń, które zostały zrealizowane w sposób zgodny z prawem (legalnie), a następnie dopiero znalazły się w pasie drogowym. Wówczas można je pozostawić w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zarządzania drogą. Wobec ustalenia, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła samowola budowlana rozpoczęta w 1996 r., Kolegium uznało, że zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe. Istnienie obiektu nazwanego "[...] " nie zostało przez organ I instancji zaakceptowane i zalegalizowane, bowiem toczy się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej i nielegalnego użytkowania budynku. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, nie są trafne twierdzenia strony jakoby w przedmiotowej sprawie ewentualne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od samego początku za zgodą i akceptacją organu. Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy z uzasadnienia decyzji nie wynika, by organ uznał, że stan zajęcia pasa drogowego nastąpił dopiero wskutek uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej. Wyrok wydany bowiem został w dniu 18 września 2007 r., uprawomocnił się w dniu 10 kwietnia 2008 r., natomiast datą, od której organ I instancji naliczył karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia jest dzień [...] r. W skardze do Sądu I instancji K. S. wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, 3) udzielenie pomocy poprzez zwolnienie od opłaty od skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2, 4 K.p.a. W treści skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w pismach składanych w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając powyższą skargę opisanym wyżej wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1/12 wskazał między innymi, że rozstrzygnięcie Burmistrza znajduje oparcie w oględzinach obiektu budowlanego – "[...] w pismach stron i w pismach organu z innych postępowań administracyjnych, przesłuchaniach świadków. Fakt, że organ nie wydawał postanowienia w kwestii przeprowadzenia dowodu z dokumentu – np. pisma strony skierowanego do organu w innej sprawie administracyjnej – a jedynie kopię dokumentu dołączał do akt sprawy, stanowi uchybienie formalne, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. O przeprowadzaniu dowodu z oględzin, czy przesłuchaniu świadków oraz możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy, strony były powiadamiane, ale w czynnościach tych nie uczestniczyły. Ponadto w toku postępowania administracyjnego, a także przed sądem, strony skutecznie nie podważyły ustaleń organu, ani nie wystąpiły o przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że to nie one zajmują pas drogowy – rola stron ograniczyła się tylko do kwestionowania ustaleń organu. Konsekwencją ustalenia, że K. S. i A. P. zajmują pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi było nałożenie na nich obowiązku zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z dyspozycją art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Tak więc Burmistrz w sposób prawidłowy zastosował art. 40 ust. 12 ww. ustawy, co w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło Kolegium. Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, bowiem jak słusznie to podkreśliło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis ten nie mógł być zastosowany w decyzji Burmistrza z uwagi na to, że zajęcie pasa drogowego przez obiekty handlowe – wiatę gastronomiczną "[...] nastąpiło po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych, tj. po 1.10.1985 r. K. S. wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów materialnych, w szczególności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 40 ustawy o drogach publicznych; - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów o randze konstytucyjnej, w szczególności art. 42 Konstytucji RP; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji złożył także A. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów materialnych, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ustawy o drogach; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w szczególności gdy A. P. nie z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zarówno przed organem I, jak i II instancji; - art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów o randze konstytucyjnej, w szczególności art. 42 Konstytucji RP; - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1628/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając że obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż A. P. nie brał udziału w postępowaniu przed SKO o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła wprawdzie tylko K. S., lecz nie ulega wątpliwości, że powyższą decyzją rozstrzygnięto również o obowiązkach A. P., skoro na jej podstawie wymierzono zarówno K. S., jak i A. P. karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego. Tak więc decyzja ta dotyczyła łącznie obydwu stron i wynikała z tego samego stanu faktycznego oraz była oparta na tej samej podstawie prawnej. Postępowanie prowadzone w tej sprawie zakończyło się wydaniem jednej decyzji, przy czym ukształtowanie sytuacji prawnej jednej strony (K. S.) miało wpływ na sytuację prawną drugiej strony, tj. A. P. W sytuacji więc, gdy K. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza rzeczą SKO było zapewnienie A. P. czynnego udziału w każdym stadium postępowania na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. Naruszenie tego przepisu uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że doszło do naruszenia prawa objętego podstawą do wznowienia postępowania. Sąd kasacyjny stwierdził dalej, że z uwagi na to, iż był to zarzut skargi kasacyjnej najdalej idący i okazał się uzasadniony, to nie zachodziła potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem w sprawie zachodzi konieczność prowadzenia od początku postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z udziałem obydwu stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1628/12. Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. W świetle powyższego, Sąd rozpoznając ponownie sprawę ze skargi K. S., nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć. Taki stan rzeczy spowodował konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] Na wstępie wskazać trzeba, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie - zgodnie z zasadą ogólną unormowaną w art. 10 K.p.a. - jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten organ powinien realizować od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego przez zawiadomienie wszystkich stron o wskazanej czynności (art. 61 § 4 K.p.a.). Uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), a zarazem podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezsporne jest, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] r., wymierzającej K. S. oraz A. P. karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego, wystąpiła jedynie K. S. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, decyzją tą rozstrzygnięto również o obowiązkach A. P. Bezsporne jest zatem, że stroną postępowania w tej sprawie, poza wnioskodawczynią, był również drugi adresat decyzji z dnia [...] r., tj. A. P. Z akt sprawy wynika natomiast, że A. P. nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania na wniosek K. S. w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z dnia [...] r., jak również nie doręczono mu żadnej z wydanych w sprawie decyzji. Jest to istotna wadliwość postępowania, której skutkiem doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., albowiem A. P. pozbawiony został prawa do czynnego udziału w toku postępowania w tej sprawie. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy (treść decyzji). Sąd zważył przy tym, że w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności zaskarżonej decyzji, czy też poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] r. byłoby przedwczesne, albowiem postępowanie w sprawie powinno zostać przeprowadzone od nowa w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z udziałem wszystkich jego stron. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.